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不要一味地对下面“打板子”

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刘刚

2018,基层治理十大靶点

李克军  

近年来,随着全面从严治党向基层延伸,各级组织的问责动力被激活,问责效力日益凸显。“动员千遍,不如问责一次。”基层干部被各种督查考核问责的报道也越来越引起人们关注。

2018年,注定是“基层治理”之年。年初以来,《半月谈》持续刊发系列来自基层一线的调研稿件,聚焦基层治理之困,求解基层治理之策。基层治理话题热度不断高涨,直接促成了部分中央文件的出台。“基层治理”这一概念,也正式进入中央文件,成为治国理政的重要考量。

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问责制度作为推动政策落实的重要手段和激励担当作为的重要举措,在唤醒各级干部责任意识、营造履职尽责氛围等方面发挥了不可替代的作用,值得充分肯定和不断坚持。

岁末年初之际,半月谈编辑部再度组织记者分赴全国各地调研采访,围绕2018年《半月谈》报道的基层治理主要靶点,展开新一轮近距离观察。哪些方面有好转?哪些依然如故?哪些痛点需要持续诊治?哪些还没有得到足够重视?我们希望通过继续反映基层治理的最新动态、基层干部的呼声建言,进一步推动城乡基层治理能力提升,助力乡村振兴。

  

来自上级部门的问责,可以帮助一些干部拧紧责任“发条”。与此同时,基层个别地方问责过程中也出现了一些不容忽视的问题。有的问责尺度宽严不一,对问责到什么程度把握不准;有的问责没有抓住“痛点”,“吼吼嗓子”“做做样子”居多,不愿较真碰硬,存在隔靴搔痒、交差应付的情况。

十大靶点关键词: 督查检查频繁 问责滥用 压力“甩锅” 处处留痕 材料论英雄
庸懒干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失

  近年来,基层对“一票否决制”泛化带来的种种弊端反映越来越强烈,一些省市的领导机关也纷纷出台对“一票否决制”进行清理和规范的规定。但从基层面临的实际情况看,形形色色的“一票否决”,并没有真正减少,它所带来的危害越来越严重。笔者认为,只有果断废止“一票否决制”,并配套跟进行政管理体制和政治体制改革,才能逐步实现基层治理的转型和优化。

如在问责程序上,一些地方由于配套制度欠缺,问责决定的作出、执行等程序不够规范。在问责类型上,有的地方对怎么定性量纪,采取何种问责方式把握不准,存在“同案不同责”的情况;有的对问责的概念不清,将问责简单等同于对当事人违纪问题的处理。在问责结果运用上,有的地方把问责当成了万能药,出了事只知道一味地对下面“打板子”,却没有告诉人家干活的方法;有的地方将问责代替整改,虽然处理了一批人,但是相应的问题并没有得到解决。

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这些现象如果放任下去,不但容易使基层干部承受巨大压力,背上沉重包袱,也不利于基层留住人才,而且助长形式主义之风,必须高度警惕和重视。

靶点一:督查检查频繁

  一、日益泛滥的“一票否决”弊端丛生

特别是对于乡镇和街道等基层单位来说,一定程度上存在“权责利不匹配”,很多事情既无审批权又无执法权。在属地化管理背景下,面对脱贫攻坚、污染防治、扫黑除恶、违建拆除、安全生产、信访稳定等急难险重任务,基层干部虽然不断加压奋进,但是不管哪一个环节出了问题,不管哪一条线出现漏洞,第一责任往往是乡镇街道。而一些上级职能机关只需要发发文件,然后就是督查检查,“责任主体”变成了“督查主体”,直接导致了一些基层干部不敢干事不愿干事。

在深化改革进程中,上级有关部门的督查检查无疑是保障各项政策落实的重要手段,但一段时间以来,各项督查检查过多过频,且形式主义严重,耗费基层干部大量时间精力,滋长了“脱实向虚”的不良风气,广大基层干部啧有烦言。

  

问责本身并不是目的,而是一种手段。其初衷在于发挥“问责一个、警醒一片”的教育和惩戒作用,终极目的是为了让党员干部能够自觉尽责。“惩前毖后、治病救人”是开展问责工作应该坚持的重要原则。惩是为了治,追责的目的是为了推动工作,切不可本末倒置。

《半月谈》就此问题刊发了《来督导督查的人比抓落实的还多》《奇葩考核逼出年终迎检乱象》《迎检办公室,4年装3次》等多篇稿件,引发基层强烈共鸣。

  “一票否决制”原为联合国安理会常任理事国表决时所采用的决策表决制度。上世纪八十年代,我国开始在计划生育工作中实行“一票否决制”,后来又被运用于社会治安综合治理,并象滚雪球一样,向招商引资、信访控制、环境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉等各项领域扩展。从基层看,不但在名目繁多的“责任状”中直接或间接地包含“一票否决”内容,而且在实际威力往往大于法规、文件的领导讲话中也不时“蹦”出“一票否决”的字眼儿。据《半月谈》、《人民日报》等权威媒体披露,一些乡镇党委政府领导与上级党委政府或有关部门签订的责任状多达20多份,有的地方甚至达到60多份。

正是意识到了这些问题,最近中办专门印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,要求各级党委和政府要坚决撤销形式主义、劳民伤财、虚头巴脑的督查检查考核事项。这道出了广大基层干部的心声,反映了党中央关心基层干部群众、着力给基层减负松绑的决心。激励广大基层干部担当作为,切实减轻基层负担,必须在规范督查考核的基础上,对涉及到基层的问责制度和治理体制进行必要的调整和改革。

下有所呼,上有所应。10月,中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,提出督查检查考核“瘦身减负”,一系列明确规定在基层干部群众中反响热烈。

  

一要区分好问责与容错的边界。完善容错纠错机制,明确可容错的范围和情形。对于因政策界限不明晰或者因上级决策制定、工作推进方式不当导致工作中出现失误的,应划定容错空间,给予纠错的机会,帮助卸下思想包袱。

时下,各地或紧急叫停过频的督查检查,或细化措施减轻基层迎检负担,遏制这一突出问题。湖北省纪委明确提出,取消对市州纪委工作绩效年终考评和优胜单位评选表彰活动。湖南长沙市委近日对违规开展燃煤污染整治工作督查的长沙市发改委通报批评,并责令其书面检讨。一夜间,长沙某区原本年底全面铺开的132项督查考核项目压缩至25项。

  “一票否决制”尽管具体形式千差万别,但其基本内容是:凸显某项重点工作,由上级领导机关对下级进行考核,只要这项工作未达标,被考核单位的全部工作就被否定,单位和主要负责人不得晋级受奖。

二要规范问责程序。鼓励各地各部门结合实际,出台贯彻问责条例的实施办法,制定相关配套制度和实施细则,推动问责工作有规可循、有据可依。明确启动问责、组织调查、作出决定、督促执行等程序,确保问责工作严谨规范。推动纪检监察部门问责与党委通报批评、政府约谈共同发挥作用。

“近期下来督查检查的人确实比以前少了。”有基层干部在为“松绑减负”点赞的同时还呼吁,要防止督查检查过多过频现象“改头换面”。

  

三要推动问责与解决问题相结合。坚持实事求是、宽严适度的态度,不能让该担责的干部免责,也不能让干事的干部“背锅”。在问责情形方面,要突出问题导向,分清责任的性质和层次,对可以从轻问责的情形、应从重问责的情形、应终身问责的情形进行细化。加强对于正面典型的关怀和激励,为担当者担当,为负责者负责,激发他们干事创业的热情。要多一些事前预警和事中督促,注重问责工作中共性问题的梳理,“上提一级找原因”,推动寻找问题解决的有效路径。

西部某乡镇干部向半月谈记者透露,有的督查检查组换了“马甲”改叫“督导组”“调研组”,部分地区接受“督导”“调研”的任务依然很重。

  不可否认,“一票否决制”开始实行的时候,我国控制人口的任务十分紧迫、十分艰巨,而当时的法制尚不健全,占人口比重最大的农民群体生育观念又极其落后。在这种特定的情况下,“一票否决”对于彰显计划生育工作的优先性和重要性,形成齐抓共管的局面,从而促进计划生育措施的全面落实,具有一定的积极作用。

四要深化基层治理体制改革。按照权责对等的原则,规范属地管理体制,厘清县级党委政府及其部门与乡镇街道的事权边界和职责关系,加快建立边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的基层政府职能体系。可借鉴山东等地经验做法,全面清理上级与乡镇签订的各类“责任状”“承诺书”,违规擅自转移给乡镇的工作任务责任一律取消。未经省一级党委政府批准,不得以任何形式对乡镇设置“一票否决”事项。

有的督查检查仍然“重形式轻内容”。“有时候为了迎检,全员空岗去巡逻,老百姓来办事找不到人。”有的督查检查全凭“印象分、感情分”。“最多的一天,我们乡镇来了12个检查组,每次都要主要领导陪同,不然就是不重视,将会影响考评结果。”广西一名乡镇干部说。

  

(作者系河南省社会科学院助理研究员)

基层干部期待执行中央文件要“不打折扣,落到实处”,期盼中央着力整治部分地方督查检查的种种“套路”:督查检查标准不明确,不同时间段有不同标准,不同级别有不同标准,甚至检查人不同标准也不同;自由裁量空间大,导致基层干部无所适从,往往一项工作不得不反复整改。

  但是,如果到基层深入考察,则不难发现,“一票否决”这种过度倚重行政权力扩张的管理手段具有先天性弊端,随着形势的变化,其负面作用逐渐凸显出来。日益泛滥的“一票否决”,已经成为导致基层治理恶质化、内卷化的一大公害。

责任编辑:梁冰清

有扶贫工作人员反映,脱贫摘帽检查,国家级别的标准锁定在“两不愁三保障”上,但到省级就增加了很多其他指标。一名乡党委书记说,同是第三方检查,省里的标准就比国家标准繁琐很多,也机械教条很多。

  

“最怕督查检查的人不了解情况,还带着抓政绩的想法下来督查检查,觉得没查出问题就是暗访不到位。”江苏淮安某副乡长说。一名督查检查干部对半月谈记者说,有的主管领导甚至明确给督查组同志表示“查不出问题,就是督查组本身有问题”。

  ——迫使基层政权把主要精力放到应付上级检查考核上,在本末倒置、制度异化的道路上越走越远。笔者最近到几个县考察,发现这几个县对乡镇的政绩考核都在不断加码。F县实行千分考核制。共性指标分27类,设计了49项工作任务;个性指标分5大类,设计了18项任务,合计32类,67项任务。分值最少的只有2分(按百分制折算,只有0.2分)。Y县列入考核的工作任务共有31项;实行“一票否决”的,除了计划生育、社会治安综合治理以外,还包括安全、信访、党风廉政建设、班子和谐建设等4项内容。T县列入考核的工作共有38项,执考单位多达
37个。

如何纠正走偏的督查检查思维,让基层干部摆脱高压作业、干活憋屈的心理状态,是当前亟待解决的问题。

  

靶点二:问责滥用

  按照文本要求,乡镇党委和政府的主要职能应该是为满足基层社会需求而提供管理和服务。但是,从基层的实际看,名目繁多的检查考核、达标竞赛借助“一票否决”的力量,形成了超强的控制力和威慑力,迫使基层政权和村民自治组织围绕上级领导机关的指挥棒疲于奔命,使本已十分残缺的服务功能更加脆弱。赵树凯先生把这种状态称为基层政府的“内卷化”和“制度异化”,并指出,“直观地看,这是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离;内在地看,则是制度与社会需求之间的关系被倒置。”笔者认为,他的分析是符合基层实际的。

“问责已属于家常便饭,让对工作付出大量心血的干部气馁甚至寒心。”一名石漠化山区县乡党委书记告诉半月谈记者,当地出台规定:凡是出现一个贫困家庭孩子辍学,无论什么原因,整村不能脱贫摘帽,扶贫干部要被问责。

  

工作中失责必问、问责必严是应该的,但不少地方出现的问责滥用现象,成为基层干部的心病。基层干部普遍反映,现在的问责状态是“下面一颗钉,上面千把锤。随时可能挨一锤,就是不知谁先锤”。

  ——催生形式主义、弄虚作假等官场恶习,损毁基层政权公信力。本来,公共管理领域的多数工作,具有成果滞后性和不可测度性的特征,但是,因为所有实行“一票否决”的工作和列入考核评比的事项,都要以分数论高低,所以,难免出现两大硬伤:一是指标过于细碎繁琐,要求过于理想化。海南省某镇长给《南方周末》写信说,“计生的最重要指标是人口自然增长率、多胎控制率、性别比等,但考核时却多达几百个,许多指标脱离实际。”二是把是否成立领导机构,是否召开会议,图板是否上墙等内容列入考核事项,带有浓郁的形式主义色彩。面对众多的经过努力仍然难以达标的工作任务,基层干部无论是出于“自保”还是为了“升迁”,都会不择手段地夸大成绩,掩盖问题,做足表面文章。2009年,《半月谈》的一篇调查报告披露了基层政府应付上级机关各类检查、督办的一些奇招、怪招:尸体火化数量不达标,就花钱买火化条子糊弄检查组;督办的社会稳定事件没处理好,就花钱买通督办人员瞒报;计划生育的“引产、流产”指标没完成,就找来意外怀孕的学生甚至“三陪”小姐来充数;有的地方把“为民服务件数”列入考核范围,乡镇干部就坐在办公室,凭借农民户口簿编造“为民服务的事项”。一些基层干部把应对检查的招数总结为“编”、“凑”、“夸”、“盖”:编造无中生有的成绩;凑出眼花缭乱的政绩;夸大似是而非的业绩;掩盖真实存在的问题。

针对问责滥用泛化,《半月谈》刊发了《滥用问责“五座大山”伤了基层干部》《凑数式问责,让基层干部“躺枪”》《遇事先闹,一闹就见效?“恐闹症”戳中基层治理软肋》《属地管理之惑:要管没权,不管“背锅”》等文章,引发舆论持续关注。中办《通知》明确提出,不能简单以问责代替整改,也不能简单搞终身问责。

  

各地也在采取积极行动整治滥用问责的不良倾向,鼓励广大干部敢于担当作为。湖北探索建立问责分析研判机制,对干部的失误错误深入客观地分析认定;浙江创新干部管理机制,为改革者护航,为担当者担当;湖南专门出台相关文件,制定细致措施,及时为受诬告被问责干部正名。

  ——加剧政府职能部门的权力膨胀,助长行业不正之风。本来,政府各职能部门的主要职责一般应该包括两大项,一是为社会、为基层、为民众服务,二是依法对相关领域进行管理监督。但握有“一票否决”权力的部门,应该履行的职责被淡化,对基层指手画脚甚至兴师问罪的权力得到强化,并自然而然地演化为谋取部门和个人私利的工具。一个乡镇干部说,“接待一个省级检查组,计生工作做得好的乡镇前后需花费5万元左右,差的要七八万元甚至更多。对一般的县级计生检查组,也得花钱摆平,一个成员得给一两千元,检查组组长给得更多。”

半月谈记者调查发现,虽然各地已初步发力制止问责滥用,但花样繁多的问责“招数”,仍如悬在基层干部头顶之剑,让他们如履薄冰。

  

属地问责,基层干部抱怨最多。“属地管理是个筐,什么都往里面装。”西部某地一名街道工作人员说,上级对当地乡镇街道的年终考核中,有重要指标31项,几乎都与属地责任有关。

  ——违反功过分明的常规,消磨基层干部的工作积极性。从常理说,一个地方的工作,不可能事事如意,桩桩先进。就某项后进工作来说,有的差距是基层领导工作不到位所致,有的问题则是具体工作人员失误造成的,还有些意外事故或案件是不可控的。但在“一票否决”的制度下,列入其中的重点工作(有时仅仅是其中的某一子项目)如果达不到要求,其它所有工作成绩都被否定。在“一票否决”日益泛滥的情况下,“不求有功,但求无过”的思想潜滋暗长,赏罚分明、公正公平的干部评价和选用原则难以充分体现。

“基层对很多工作既没有审批权、执法权,又无能力去落实,一旦出了问题却要属地负责。”“事前无法参与,事后却要负责任,于法于情都不妥。”
这种以“属地管理”的名义将许多上级职能部门的工作压给基层的做法,让乡镇街道颇为不满。

  

东部某镇常年分管农村工作的人大主席刘多对近期遭受的职能式问责感到委屈:“不论曲直是非,不去了解工作实际问题和考虑具体情况,机械地挥舞问责板子,有点不分青红皂白,希望中央能够出台专门措施加以整治。”

  ——引发极端行为,恶化干群关系。在“一票否决”的高压下,基层不得不采取某些特殊手段处理一些棘手的问题。如,前些年,为了完成绝育手术指标,乡村两级干部经常象抓猪一样,把适龄妇女抓到车上,强行拉到医院;近年来,为了“维稳”,绝大多数地方都采取“死看死守”的策略,并耗费大量人力财力进行“截访”;为了“三年大变样”,一些地方动用各种手段突击拆迁,等等。类似的举措,有的明显违反国家法律政策,有的严重损害群众利益,有的伤害群众感情,有的激化了社会矛盾,引发出一个个恶性事件。

基层干部认为,不能为应付上级或平息舆论,选择“事情出了,总得有人担责”的方式问责,一出事就“多处分几个干部”;不能简单以问责数量衡量整治效果,“泛化问责”;不能不管整改问题、促进工作,纯粹“找茬”。

  

问责的震慑力来自公信力,而公信力建立在事实、依据、程序等都经得起推敲的基础之上。基层干部期盼,执纪问责要做到公道正派,杜绝凭领导喜好随意问责。要严格依照问责条例和其他有关党内法规的要求,深入调查、仔细核实,正确区分问题性质,严格决策和审批程序。

  ——强化“人治”“官权”,阻碍民主法治进程。在法律法规日益健全、“依法治国”口号越来越响亮的情况下,继续坚持并肆意扩大“一票否决”,是对行政权力的崇拜和“人治”体制的强化,是对依法施政、依法治理等法治精神的规避和背离,也大大压缩了基层民众对公共事务有序参与的空间。

同时他们呼吁,不能过度依赖问责来推动工作,应完善相关体制机制建设,真正让容错纠错机制落地,为基层干部创业干事“撑腰鼓劲”。

  

靶点三:压力“甩锅”

  

压力层层传导,向下层层压实责任,原本是落实各项工作的必要之举,而不少地方却将压实责任变异为压力“甩锅”:督查检查“甩锅”,转发文件“甩锅”,分配任务也“甩锅”,“锅锅”砸向基层。

  二、清理或规范的举措很难达到预期效果

瞄准基层干部反映强烈的群体性压力,《半月谈》推出过《责任层层甩,基层兜不住》《你能甩责任,我就瞎对付》《警惕压力传导沦为“层层加码”》等报道。

  

半月谈记者调查发现,当前开展某项工作,不少上级部门的基本模式是“开会动员—发文布置—督查考核”。开会内容多半是围绕“高度重视”“细化措施”“督查问责”的官话、套话,缺少实在“干货”。开完会、发完文件后,就等着基层报材料,最后到基层来督查考核。

  近年来,很多地方都对“一票否决”事项进行了清理和规范,但效果并不明显。笔者认为,主要原因有以下三个方面:

压力“甩锅”的途径是,上面布置的任务层层甩下去,最终甩给基层。如此,中间部门成了“文件中转站”,工作全部交给基层去干。一些部门只是对上级文件略微改动,简单将指标任务下达到基层,很少研究文件精神如何结合实际创造性地贯彻落实,搞“一刀切”“上下一样粗”,机械落实。

  

更让基层干部害怕的压力“甩锅”是:上面布置任务,中间层层加码,层层往下甩,最终基层兜底。在这一过程中,时间越来越紧,要求越来越高,最终基层兜不住,只能瞎对付。特别是面对一些急难险重的任务,有的上级部门把风险甩给基层,自己做“太平官”。一旦出问题,就把做事的干部推到前面。

  第一,政治压力型的领导体制和运动式的基层治理模式形成了顽强的工作惯性和路径依赖。改革开放以来,我国经济生活、社会生活发生了天翻地覆的变化,行政管理体制和政治体制也相应进行了一定程度的改革。但由于种种原因,我党执政以来形成的领导体制和社会管理方式却变化不大。其主要特征是:以权力高度集中的政权体系和贯通上下的组织网络为依托,以超强的意识形态宣传和政治动员为主要手段,实现各项工作目标和对社会的全面控制。上级领导机关只要提出一项工作任务或要求,无论是否符合基层实际,都要论证出诸多的重要性和紧迫性;下级尽管经常采用形式主义办法应付上级,但却很少对上级决策或部署提出异议;凡属“重要工作”,几乎无一例外地要召开会议、下发文件、成立组织机构(有的还要增加编制)、进行检查评比(包括“一票否决”);党委政府文件或领导讲话的威力往往超过法律法规。在这样的体制性大环境下,要减少“一票否决”或具有“一票否决”性质的检查考核,不是发个文件或做个规定就能奏效的。

受访基层干部说,压力加码看似是倒逼基层干部干事担当的措施,实则易造成上级制定的政策无法真正在基层落地,脱离实际,造成基层形式主义的泛滥,以及上级问责的滥用。

  

要清理过多的“责任状”“一票否决”等事项。有乡镇工作人员告诉半月谈记者,不少县直部门将自身业务“甩锅”给乡镇,要求乡镇党政一把手签订“责任状”,将相关工作与绩效考评、通报问责等挂钩。

  第二,部门权利刚性化,严重阻碍着基层治理模式的调整。各种名目的检查评比和“一票否决”,背后都涉及到政府某个职能部门的权力和利益。用财政部一位司长的话说,每个部门都是个衙门,衙门后边还有个“王爷”。管理各项“重点工作”的职能部门,往往千方百计地推卸服务和监管责任,极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权。他们不但不肯放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目,而且还要寻找各种机会,制造新的检查考核项目。可以肯定地说,部门权利不弱化,政治压力型和全面控制型治理模式难以转变,基层民主自治难以迈出实质性步伐。

多名乡镇干部认为,“安全生产、信访维稳”等重要工作签订“责任状”还能理解,但越来越多部门滥用手中的考核权力,导致不少工作都变相实行“一票否决”。“这是上级部门推卸责任,不尽本分。”

  

要让“属地管理”与考核问责脱钩。在“属地管理”标准之下,某街道一个城管科不仅要负责街道区域内序化洁化绿化亮化管理、动植物疫情防控等任务,还要负责文物保护、废旧物品回收管理等近20项工作,这还不包括要协助职能部门完成的工作。

  第三,文山会海、达标竞赛等“全控式”治理手段与“一票否决”共生相助,已形成难以医治的综合征。搬文山、填会海的口号已经喊了几十年,但文山仍在增高,会海仍在扩大;达标竞赛由中纪委和国务院纠风办牵头,已经进行过多次清理,但是,前清后设、改头换面的现象仍很普遍。2010年,某省纪检委在主持召开全省清理达标竞赛活动会议的前两天,出台了在全省纪检系统开展“创优进位”活动的方案,各市地纪检部门纷纷到省纪委有关处室“走门路”,争取“加分”获奖。“一票否决”事项,就是诸多达标竞赛、考核评比项目中的一部分。有些项目,如招商引资、控制信访、城乡面貌整治,在很多地方并没有正式实行“一票否决”,但上级领导通过定期督查或召开现场推进会(有的地方使用“过堂”这样的极端用语)向基层施加压力,威力和危害更大。花样翻新的思想教育、作用不大的“调查研究”、名目繁多的巡视检查、久禁不绝的报刊摊派,都在官僚主义大合唱中与“一票否决”“争奇斗艳”、推波助澜。

上级“甩锅”,本质上是权责失衡。多名受访乡镇干部对半月谈记者说,“执法在部门,责任在乡镇;投入靠乡镇,收益归部门;管理靠乡镇,罚没归部门”的现象,司空见惯。东部某镇党委书记建议,各级各部门须权责分明,明确某项具体工作中,上级职能部门承担什么责任,基层具体做哪些工作。同时,上级部门要真正到基层来调研,帮助协调解决基层在工作落实过程中无法解决的问题。