政策解读:户籍制度改革

http://www.sina.com.cn 2007年12月07日 17:25   华图公务员

  深圳市委书记两会上谈深圳户籍制度改革

  有学者认为,户籍立法不仅是对近年来户籍改革成果的固定化,也有利于今后改革的深化。另一方面,现代文明社会赋予公民迁徙自由和权利平等,而现行户籍制度的种种弊端已渐成障碍,立法改革势在必行。制定《户籍法》,不仅要将近年来户籍制度改革的成果固定下来,更重要的是应当确立户籍制度的终极目标,那就是最大限度地保护公民的迁徙自由权。

  自2003年十届全国人大一次会议上有代表建议制定《户籍法》以来,关于户籍立法的殷殷民意和户籍制度改革的讨论争鸣,水涨船高。从人大代表建议到立法进入调研,这条透明而清晰的脉络,让人们对有关部门革故鼎新、推进改革的勇气和决心充满敬意。就目前而言,虽然政界、学界对于立法改革的速度问题存在不同看法,但户籍立法与制度改革的必要性和可行性早有共识。

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  让户籍回归户籍,推进配套改革

  对此,国家行政学院汪玉凯教授认为,“统一城乡户口”肯定是一个大的方向和目标,这个大的路线是没有错的。但是,“统一城乡户口”并不是“户改”的终点。关键是要实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的统一。这才是户籍改革的重点和难点问题。

  对照上面我说的户籍制度改革的终极目的,(点击此处阅读下一页)

财政部、教育部、

  四是住房。我国城市实行了住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度为主要内容的城镇住房保障制度。其中经济适用房政策在全国大面积铺开,从1998年到2003年,经济适用住房竣工面积已经达到4.77亿平方米。虽然理论上经济适用住房的租售价格以保本微利为原则,并实行申请、审核和公示制度,强调公开透明,严格监督管理。但在实际操作中,无论是经济适用房还是廉租房,其适用对象都是具有本地户籍的低收入人口。具体到北京,无北京户口的外地人均不能购买经济适用房。外地人为北京的经济社会发展作出了巨大贡献,包括与本地人一样纳税,但他们在北京安家购房时却受到户口问题的困扰。

  后来的情况如何?轰轰烈烈了一阵,最后宣布不要边防证了,别说三流的人才,我可怜的祖国宝岛海南,连性工作者都吸引不来了。需要边防证的日子给我们海南留下的除了闲置的商品房之外,就是身价大跌的性工作者,当然还有几位当时中国最早的省级贪官以及靠贩卖边防证先富起来的少数公务员。

  中国自1958年启动城乡二元户籍制度以后,一直延续到今天。而之所以户籍改革举步维艰,主要是因为户籍制度背后附加着太多的利益链条,多元利益格局成为户籍改革的最大制约瓶颈。总结起来,户籍制度主要与以下利益相捆绑:

  户籍改革专家王太元对户籍立法予以高度认可,但《户籍法》不应当、也不可能解决人口、住户甚至民事法律方面的所有问题,而只能规范户籍制度本身的基本问题,如户籍管理的管理范围、性质特点、任务作用、基本原则等;户籍业务的科学划分、任务目的、主要内容、基本要求、监督方式、违法处罚等;各项户籍事务的申报、受理、监督、评测、奖惩的具体程序等。对此他认为,应该尽快在人口的迁移调控、流动管理等方面立法,尝试将户籍立法与迁移立法相分离,各司其职。在没有立法行动填补新中国法制的这一空白之前,《户籍法》很难拒绝承担人口调控这一重任。

  户籍制度改革虽然以取消城乡二元制为目标,但这个改革只是开始,不是结束。真正的户籍制度改革应该是以人为本,以人的自由移动为本的,取消城乡户口二元制只是第一步,只是从户籍制度上消除了对农民和乡下人的“歧视”,却并没有消除现有户籍制度对所有中国人的“歧视”。因为在现有户籍制度下,不但农民不能变成城市人,城市人想要移动,甚至变成乡下人,也不是那么自由。

  中国人民公安大学教授、户籍改革专家王太元对户籍立法予以高度认可,但他同时也表示,《户籍法》不应当、也不可能解决人口、住户甚至民事法律方面的所有问题,而只能规范户籍制度本身的基本问题,如户籍管理的管理范围、性质特点、任务作用、基本原则等;户籍业务的科学划分、任务目的、主要内容、基本要求、监督方式、违法处罚等;各项户籍事务的申报、受理、监督、评测、奖惩的具体程序等。对此他认为,应该尽快在人口的迁移调控、流动管理等方面立法,尝试将户籍立法与迁移立法相分离,各司其职。在没有立法行动填补新中国法制的这一空白之前,《户籍法》很难拒绝承担人口调控这一重任。

  据最新消息,公安部日前正在加快《户籍法》的立法工作。公安部新闻发言人武和平在今年6月19日的新闻发布会上透露:“现在公安机关正在按照国务院的要求,修改户籍改革文件,正在报国务院审批。同时,在国务院的指导下,公安机关也在抓紧‘户口法’的立法调研。”

  现在深圳也不用边防证了,基本上都是可以随便去的地方,中国农民都涌来了吗?前段时间不是还发生了连工人都不够的情况?

  统一城乡户口并非改革终点

  一是就业。招工必先查户口;不同的工作岗位,有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种,往往必须从持有本市镇正式户口者中选择。

  会上刘书记交代代表们认真处理这件事,要做好调查研究,写出报告交给他。

  据最新消息,公安部日前正在加快《户籍法》的立法工作。公安部新闻发言人武和平在今年6月19日的新闻发布会上透露:“现在公安机关正在按照国务院的要求,修改户籍改革文件,正在报国务院审批。同时,在国务院的指导下,公安机关也在抓紧‘户口法’的立法调研。”

  三是教育。在我国,法律上人人都有受教育的权利。但事实上,由于客观条件的限制,不可能人人都受到良好的教育。造成受教育机会不均等的因素是多方面的,其中,户口因素是极为重要的一个。城市和乡村,重点学校和非重点学校,大城市和小城市,东部地区和西部地区,教育受到重视的程度不同,投资不同,办学条件和教师质量不同,因而教育发展水平相差悬殊。现实中的种种巨大差别,决定了农民子弟上学难,上好学校难,贫困者甚至上不起学。另外,各地区的高考录取分数线也不同。北京市由于教育发达,持有本市户口的考生总分即使比许多省区低,也有希望录取。另据报道,北京市朝阳区今年甚至再度出台了限制外地生源进京的新规定,这项规定的出台者甚至还认为,现在的大学生已经不是人才了,其潜台词就是,外地的大学生不是人才,而只有本地的大学生才是人才。这无疑是户口政策在教育方面的又一个新的阴影。

  

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  “户籍立法”牵动改革“神经”

  与西方发达国家以及大多和中国同发达水平的国家相比,中国的户籍制度存在两个问题,一是城乡二元制,二是把人钉死在一个地方的户籍制度。

  尽管目前全国已有河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等12个省市区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,建立了城乡统一的户口登记制度,也就是说,这12个省市的农村居民都取得了可以自由地进城打工、居住和生活的权利,但是,人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。对此,学者顾则徐认为,改革开放后,人口流动成为事实上的自由,这种自由是以迁徙的不自由为前提的,因此缺少法定的支持,是不自由的自由。在这种不自由的自由状态里,人们的人身依然被户口制度所束缚,因而形成了庞大的所谓流动人口。这种流动人口比较流动所在地固定居住的常住人口,总体上是一个人身低等的社会阶层。他进一步认为,只有让这些自由流动的人口进一步获得迁徙自由、并且赋予其公平的人身权利和社会福利,才算得上是真正解决了户籍问题。

   
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  取消户口,在更加科学的管理下,公民享受绝对的迁徙自由,给大多数被控制几千年的中国人第一个印象就是:会不会中国人都会涌到同一个地方去?其实,等到目前钉死人的户籍制度改革了,户口成为天生人权的一部分,户籍不再分三六九等,那时,民众反而会根据自己的实际情况选择工作和居留的地方。

  自2003年十届全国人大一次会议上有代表建议制定《户籍法》以来,关于户籍立法的殷殷民意和户籍制度改革的讨论争鸣,水涨船高。从人大代表建议到立法进入调研,这条透明而清晰的脉络,让人们对有关部门革故鼎新、推进改革的勇气和决心充满敬意。就目前而言,虽然政界、学界对于立法改革的速度问题存在不同看法,但户籍立法与制度改革的必要性和可行性早有共识。

  推进户籍制度的配套改革,主要与政府机构、各部委的协调配合有关。这样,通过渐进的配套式改革,户籍改革才能走出困境,取得显著成效。

  刘书记表示:“市委市政府的精神很明确,只要是人才,对深圳有用,完全可以落户,落户了人们就有归属感和荣誉感,否则老是认为这个城市和他没关系,不是他的。”

  不久前,因户口迁入北京遭拒,在北京工作的安徽籍律师程海分别将老家安徽省合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭,要求两者为他办理异地户口自由迁移手续。此一案件的发生再度将户籍制度推到了改革的风口浪尖。

  二是社会保险。社会救助体系在目前中国仍是地区性的,最低生活保障仅仅限于本地户口的当地人享有。

  但如果我们学习西方例如美国的那种“户籍制度”,只要你是工作变迁或者生活住地变化,你可以在自己社会安全号不变的情况下,用租房协定(或者买房协定)、银行帐号、电话清单(上面有地址)去申请当地的居民身份(例如驾驶证等),但你今天申请了这里的身份,等到你下一次离开了,或者换了工作,你可以立即放弃这里的而申请其他的地方的,一旦你申请新的,电脑里将会取消你的旧的。政府的对你的管理完全根据你的身份证号码,对你的跟踪管理反而更加有效。世界上大多国家都是使用这种方法管理自己的国民,在这种管理制度下,我们看到,美国那些真正几不管的流动人口反而比中国的少得多(按照人口比例),这个问题值得我们思考。

  一是就业。招工必先查户口;不同的工作岗位,有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种,往往必须从持有本市镇正式户口者中选择。

  多元利益格局成改革瓶颈

杨恒均 (进入专栏)
 

  在利益格局的束缚下,尽管户籍改革阻力重重,但郑州的“户改”却走在了前列。自2003年起,郑州市政府就发出文件,规定取消之前实行的“农业户口”“暂住户口”“小城镇户口”“非农户口”,实行“一元制户口”,同时规定了更加宽泛的入户政策,其中包括“凡与我市企事业单位签定劳动合同并缴纳社会统筹金的人员,可办理迁入户口”。可以说从这一年起,郑州的户口政策就已全面放开。

  统一城乡户口并非改革终点

  第一,取消城乡户口二元制。当然,说比做容易,这是一个老问题,走出这一步必须认真研究,考虑方方面面的条件是否成熟了。可不管现在的条件是否成熟,这个户籍改革的目标不能放弃,否则就没有了方向。中国当今的城乡户口二元制,几乎可以和美国历史上种族隔离政策相提并论。取消它是历史大趋势,也是正确的方向。

  对此,国家行政学院汪玉凯教授认为,“统一城乡户口”肯定是一个大的方向和目标,这个大的路线是没有错的。但是,“统一城乡户口”并不是“户改”的终点。关键是要实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的统一。这才是户籍改革的重点和难点问题。

  让户籍回归户籍,推进配套改革

  此文虽然是我对刘书记的讲话有感而发,但并不是完全是就事论事。我是天马行空的。

  另外,户籍制度还与医疗、公用设施等方面的利益挂钩,这些户籍背后的利益链条,大大制约了户籍制度的改革进度,成了户籍改革的制约瓶颈。

  尽管目前全国12个省市区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,建立了城乡统一的户口登记制度,也就是说,这12个省市的农村居民都取得了可以自由地进城打工、居住和生活的权利,但是,人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。对此,学者顾则徐认为,改革开放后,人口流动成为事实上的自由,这种自由是以迁徙的不自由为前提的,因此缺少法定的支持,是不自由的自由。在这种不自由的自由状态里,人们的人身依然被户口制度所束缚,因而形成了庞大的所谓流动人口。这种流动人口比较流动所在地固定居住的常住人口,总体上是一个人身低等的社会阶层。他进一步认为,只有让这些自由流动的人口进一步获得迁徙自由、并且赋予其公平的人身权利和社会福利,才算得上是真正解决了户籍问题。

  很遗憾的是,就我所知道,这种《宪法》赋予公民的权力迄今为止只能在政府和相关部门工作的人员才完全享受,例如公务员只要一调动工作,只要他们愿意,户口可以立即跟着走。可是,如果你是工人、农民、商人、自由职业、知识分子,你却没有这个权力。这实在是被中国人都忽视了的最大的一件不平事。

  三是教育。在我国,法律上人人都有受教育的权利。但事实上,由于客观条件的限制,不可能人人都受到良好的教育。造成受教育机会不均等的因素是多方面的,其中,户口因素是极为重要的一个。城市和乡村,重点学校和非重点学校,大城市和小城市,东部地区和西部地区,教育受到重视的程度不同,投资不同,办学条件和教师质量不同,因而教育发展水平相差悬殊。现实中的种种巨大差别,决定了农民子弟上学难,上好学校难,贫困者甚至上不起学。另外,各地区的高考录取分数线也不同。北京市由于教育发达,持有本市户口的考生总分即使比许多省区低,也有希望录取。另据报道,北京市朝阳区今年甚至再度出台了限制外地生源进京的新规定,这项规定的出台者甚至还认为,现在的大学生已经不是人才了,其潜台词就是,外地的大学生不是人才,而只有本地的大学生才是人才。这无疑是户口政策在教育方面的又一个新的阴影。

  户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度产生于计划经济体制,但到目前为止,其识别城乡身份的功能仍然存在,并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下,由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域,也就为它提供了保护本地人的基本凭证。从而,以户籍制度为基础,衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。这种城乡“二元制”很不利于在全国形成统一的劳动力市场,抑制了市场经济下人才的自由流动,从而严重影响人力资源的合理优化配置,阻碍了城市的发展和农业的现代化,最终阻碍社会经济一体化和国家的有机整合,成为社会发展的一大障碍。

  

  中国人民公安大学教授、户籍问题专家王太元在回答网友提问时曾说,长期以来,社保、就业、教育、人事以及其他制度都运用户籍登记中所收集的信息,实施城乡有差别的管理。这在计划经济时期,应当说是必要的,在市场经济发展的今天,就显得多余甚至不对了。事实上我们让户籍制度先变革,就是要让躲在户口本后面的这些管理制度,从计划经济状态走向市场经济状态,就是要让他们根据社会发展的需要和公众的迫切愿望,进行改革。

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  在这种不自由下,特别是城乡二元制,就造就了中国的户口的等级之分,北京、上海和深圳等地户口最牛,到下面是省城的、地级市和县城的,甚至乡镇的也比乡村的强。在中国等级是有价钱的,这些年,普通民众要想迁户口,最直接办法就是开后门、找关系、行贿。

  2007年1月份,崔传义向有关部门提交了最新的一份研究报告。报告称,户籍制度改革需要再推进一步,应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。要考虑农民工户口迁入发达地区城镇条件的重新设定,在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。

  有学者认为,户籍立法不仅是对近年来户籍改革成果的固定化,也有利于今后改革的深化。另一方面,现代文明社会赋予公民迁徙自由和权利平等,而现行户籍制度的种种弊端已渐成障碍,立法改革势在必行。制定《户籍法》,不仅要将近年来户籍制度改革的成果固定下来,更重要的是应当确立户籍制度的终极目标,那就是最大限度地保护公民的迁徙自由权。

  如果你对我的假设半信半疑,那么你不妨看一下眼前的深圳和海南。当初海南要成立大省的时候我正在省政府工作,政策一出,激动人心,马上封岛,结果造成了百万民众下海南。那些人到了广东的海安,等在那里购买“特区通行证”,当时一个主管发通行证的哥们每天就喜欢得好像中了大奖似的,这也难怪,那么多人要购买边防证到海南来,这些小权在握的公务员想不发财都不容易。

  中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳认为,户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度产生于计划经济体制,但到目前为止,其识别城乡身份的功能仍然存在,并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下,由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域,也就为它提供了保护本地人的基本凭证。从而,以户籍制度为基础,衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。这种城乡“二元制”很不利于在全国形成统一的劳动力市场,抑制了市场经济下人才的自由流动,从而严重影响人力资源的合理优化配置,阻碍了城市的发展和农业的现代化,最终阻碍社会经济一体化和国家的有机整合,成为社会发展的一大障碍。

  中国自1958年启动城乡二元户籍制度以后,一直延续到今天。而之所以户籍改革举步维艰,主要是因为户籍制度背后附加着太多的利益链条,多元利益格局成为户籍改革的最大制约瓶颈。总结起来,户籍制度主要与以下利益相捆绑: