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  1996年1月,十四届中纪委六次全会作出“选派部级干部到地方和部门巡视”部署。随后,中纪委启动巡视制度。

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许耀桐 (进入专栏)
 

  6年后,十六大报告提出:“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度。”

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  2003年8月,“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立。当时巡视组的数量为5个。

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  这一举措标志着巡视工作由“孕育”正式进入“运转”阶段。如果以此为界限,今年恰逢巡视组运行的第十个年头。

  

  权力必须受到监督,否则难免导致腐败。改革开放以来,为了有效地预防和制约腐败,中国共产党先后建立了一系列的监督制度,包括党内纪检监督、人大监督、行政监察监督、检察机关的法律监督、新闻舆论监督等等,初步构建了较为完整的反腐败制度体系。在这众多的监督制度中,中国共产党于2003年12月颁行的《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定:中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督,即党内巡视制度,可以说是反腐败的一项重大制度创新。

  10年间,巡视组的构成和称谓都曾发生过变化。比如,2007年,巡视组数量增至11个,目前则为12个;2009年12月“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”;2010年6月,巡视制度的范围扩大至军队。

  
实行党内监督,是中国共产党之所以成为民主政党的标志之一。列宁指出,马克思主义政党开展民主活动需要具备三个条件,即“完全的公开性、选举制和普遍监督”[①]。换言之,马克思主义政党如果不实行公开性、选举制和普遍监督,也就没有民主可说了。在列宁为民主开列出来的三个条件中,“监督”成为最后的一道关口和防线。既然党内监督如此重要,当然要下力气弄清楚它。围绕着党内监督的提出和演进、党内监督的涵义和原则以及进一步推进党内监督的改革和发展这些基本问题,本文做出如下探讨。

  1.巡视制度对我国历史传统的继承和创新。众所周知,巡视制度发韧于远古的轩辕时期,经历了漫长的历史岁月。据《史记》五帝本纪记载,轩辕氏设置左右大监,监察万国。汉武帝创设了专门对地方监察的刺史制度,开始了中央政府专门的监察官员巡察地方的先例。后来,巡视制度逐渐完备于盛唐,强化于明清,一直是中央政府对地方大员的有效监察手段。古代巡视制度的特点是,出巡官员具有很大的权威性,出巡时间有充分保证,长期流动而不长驻一地,出巡官员有明确的职责。现在,中国共产党把巡视制度提升到党内法规的层次,是对历史上巡视制度的成功借鉴,同时,在规模、做法等规定上,又已远远超过古代。中国共产党的巡视机构由上级党委统一领导,在纪委、组织部门联席会议领导下开展工作,有助于纪委、组织部门加强协作、形成合力,互相监督、产生动力,从而能有效地解决信息沟通不畅和成果转化不力的问题。党的巡视机构作为常设机构,通过其职能的履行,可以对特定的监督对象形成一套稳定、系统的采集、梳理、分流、批示、办理、反馈相关信息的机制,有助于实现对特定监督对象的经常化监督。

  在此期间,一系列党内法规也从制度层面明确了巡视工作的地位。2004年,《中国共产党党内监督条例(试行)
》(以下简称《条例》)全文公布。第三章节列出的“监督制度”中,包括巡视与重要情况通报和报告、述职述廉、信访处理、舆论监督等10个方面。

  

  2.巡视制度填补了我国监督制度的空白。建立党内巡视制度的重大意义在于,它克服了对党的中、高级干部,特别是对“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端,填补了我国监督制度的一个空白。过去,人们经常感叹,对县、市、省级领导班子的主要负责人和“一把手”依靠同级监督往往乏力,因而主要有赖于上级部门的监督,而来自上级部门的监督又往往不到位,这就迫切需要解决“上级监督不到”的问题。在反腐败问题上,大家有一个共识,就是要把重点放在党内,解决党的领导班子主要负责人和“一把手”如何受到有效制约的问题。党内巡视制度的建立,通过专门的巡视机构和专职的巡视队伍,实现人员的专职化和业务专门化,使巡视工作经常化,这就从根本上加强了对省部及地厅级领导班子中主要领导干部的监督。

  《条例》对巡视制度作出了定义:中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。

   一、党内监督的提出和演进

  3.巡视制度具有显著的优点。和其他监督制度相比,党内巡视制度具有显著的优点。由于党内巡视制度采取自上而下的方式,重点突出,针对性强,能够形成一种高压态势,赋予监察工作以强大的权威。并且,这样的态势和权威不是可闻不可见、浮在上面,出现所谓“只听楼梯响,不见人下楼”的情况,而是亲临被监督对象的单位、实际部门,实现了对被监督对象的定向化监督,产生了很好的效果。同时,巡视制度有助于保证巡视机构和人员集中精力,深人探索和掌握巡视工作的规律,有利于更全面客观地掌握被监督对象的情况,强化事前、事中监督,认真查找和解决党风党纪方面的问题,不是满足于一阵风效应,而是具有长远的功能机制。这对于加强领导班子建设,促进领导干部廉洁从政、拒绝腐败,发挥了重大的作用。

  按照这份条例勾勒的“边界”,巡视工作的内容划分为两部分:其一,了解贯彻落实相关重要思想和路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况,落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况,领导干部选拔任用的情况,处理改革发展稳定的情况等;其二,向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况,提出意见和建议。

  

  4.巡视制度取得重大成效。一项制度的好坏,决定于它的实际成效。中国共产党的巡视制度,已经取得很大的进展。据悉,到目前为止,中央纪委、中央组织部巡视组已完成对全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团的第一轮巡视,并对15个省(区、市)和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视;还完成了对若干中央管理的银行、国有资产管理公司、国有保险公司、国有证券公司,以及国有重要骨干企业的巡视。各省(区、市)巡视组已完成了对所辖市(地、州、盟)的第一轮巡视,并对293个省直部门、1218个县(市、区、旗)进行了巡视。很多党内腐败案件,如近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索,就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。各省(区、市)党委巡视组发现并移送有关部门查处的、涉涉及县处级以上干部的案件线索达900余件。可见,这项制度对于反腐败斗争起了很大的作用。

  巡视组“可以根据工作需要列席所巡视地方的党组织有关会议,查阅有关文件、资料,召开座谈会,与有关人员谈话,了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题”,但“不处理所巡视地方的具体问题”。

  
党内监督的思想,在马克思、恩格斯创立世界上第一个共产党组织——共产主义者同盟时便被提出来了。《共产主义者同盟章程》第二十九条规定:“同盟各级机关必须采取必要的措施来保证同盟的安全并加强其活动,按照章程独立负责进行活动,并立即把一切通知上级机关。”[②]这一条中讲的“必要的措施”,其中就包含着要运用监督的手段,因为只有通过有关的监督措施,才能“保证同盟的安全并加强其活动”,使全党上下团结一致,达到共同目的。《共产主义者同盟章程》在其第四十二条又规定:“为了盟的利益必须对被暂令离盟者,被开除盟籍者和可疑者加以监视,使他们不能为害。有关这些人的阴谋活动必须立即通知有关支部。”[③]这一条中所用的“监视”一词,意思更加明确了,就是对不守党的纪律规矩的、或受到处分的、甚至离开了党的党员,要进一步地加强监督,防备他们,以使他们不至于危及到党的事业。

  

  “看见”、“听见”但并不直接处理,正是因此,中央巡视组的功能被形象地描述为“千里眼”和“顺风耳”。

  

  作者系国家行政学院科研部主任、教授

  2009年7月,一份以“巡视工作”为内容主体的条例印发。

  
1864年,马克思、恩格斯建立了国际工人协会(简称第二国际)组织。在马克思为国际工人协会撰写的《国际工人协会章程和条例》中的第五条,作出如下规定:“总委员会同各种工人团体建立联系,它应该使一国工人能经常知悉所有其他各国工人阶级运动的情况;使社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行;使一个团体中提出的但具有普遍意义的问题能在所有的团体中加以讨论,并使协会在由于某种实际建议或国际纠纷而需要它加以干预时能一致行动。在一切适当场合,总委员会应主动向各个全国性团体或地方性团体提出建议。”[④]这里,强调了总委员会具有一个基本功能,即“加以干预时能一致行动”的党内监督功能。很显然,国际工人协会关于“加以干预”的党内监督思想和功能,与共产主义者同盟所作的“加以监视”规定的精神,完全是一脉相承的。

  原载《人民论坛》2008年第7期。发表时有删节,此为原稿。

  与2004年颁布的《条例》不同,这份《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称《工作条例》)从机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等4个关键坐标着手,进一步精确勾勒出巡视工作的“边界”及“内核”。

  

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  “一直以来,以省为单位,发现并惩治‘一把手’腐败是中央巡视组的主要工作。”这是中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯的感受,“对于地方上的‘一把手’,下级和当地百姓很难接触、发现并举报问题,等到问题暴露时,往往已经到了不可收拾的地步。有了巡视组的明察暗访后,一些问题可以提前被发现。”

  
如果说在马恩时期,党内监督的思想首先被提出来了并获得最初的探索实践,那么到了俄国民主革命时期,列宁就更加重视监督的问题。他说:“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督,就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用,能保证每个活动家最后都‘各得其所’,担负最适合他的能力的工作,亲身尝到自己的错误的一切后果,并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”[⑤]从列宁的这段话可知,只有实现“完全的公开性、选举制和普遍监督”这三个条件的完整的组合,才能对党的干部发挥出从“自然选择”到“适者生存”再到“各得其所”的重大作用。而如果只有“公开性、选举制”这两个条件还是不够的,要让干部能够更好地“各得其所”,重要的是必须加上“普遍监督”这一条。正因为这样,在俄国十月革命胜利后,党内监督成为党和国家的一项重要的制度设计并得到广泛、有效的贯彻执行。苏共党章规定,中央委员会要“建立党的各种机关并领导它们的活动”[⑥]。1917年7月,由苏联共产党中央委员会建立了中央检查委员会,因此,中央检查委员会必须在中央委员会领导之下开展监督。其负责检查监督的工作主要有:党的中央机关是否迅速和正确地处理事务、中央书记处是否正常地进行工作,检查中央委员会的会计处和各项事业。