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改革开放40年立法工作的三个片段

民法立法曲折坎坷渐行渐进 十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生:

中新社北京12月21日电 题:民法立法之路:曲折坎坷 渐行渐进

1978年12月18日,党的十一届三中全会召开。这个被后来人不断提及的会议,作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来,实行改革开放的历史性决策。与此同时,会议提出必须发展社会主义民主,健全社会主义法制,开启了改革开放新时期法制工作的新征程。

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作者 黄钰钦

回望40年来时路,从邓小平说“我们的法律是太少了,成百个法律总要有的,这方面有很多工作要做,现在只是开端”,截至2018年10月,我国现行有效法律268部,行政法规757件,地方性法规1.2万多件,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。

□ 本报记者 朱宁宁

“没有想到自己的工作经历一大半都交给了法工委。”近日,十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生在接受记者采访时如是说。

改革和法治如鸟之两翼、车之双轮。改革开放40年,也是社会主义法制不断健全的40年。正如十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳所说,40年来我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的。

十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生没有想到,自己这辈子的工作经历一大半都交给了全国人大常委会法工委:从1985年调入全国人大常委会法工委民法室,到2013年从全国人大法律委退休,干了28年。

1985年到2013年,他亲历了改革开放以来中国立法进程。28年间,胡康生参与了民法通则、行政诉讼法、刑法等多部基本法律的起草与审议。其中,他尤为感慨民法立法之路。

1.“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望”

民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法,胡康生曾参与起草的这几部法律,每一部都是重头戏,都有不少故事。这其中,民法通则立法过程中的故事尤其多。

他用八个字概括:“曲折坎坷,渐行渐进。”

春风阵阵,春雷滚滚。

“在当时的社会背景下,民法通则正确确立了我国民法的调整对象,确立了主体地位平等、权利本位、过错责任和意思自治4个现代民法核心原则。就此而言,民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义。”对于民法通则,胡康生给出这样的评价。

4个月内3回合交锋

党的十一届三中全会后,新的萌芽亟待破土而出。彼时,我国法制建设刚刚起步,在经济法制方面基本上是一片空白,迫切需要在尽可能短的时间内解决有法可依问题,为改革开放顺利进行提供法制保障。

4个月内交锋3个回合

民法通则在制定伊始就遇到与经济法立法方向、定位之争,并在1985年民法通则草案征求意见时达到“白热化”程度。

“为了保障人民民主,必须加强法制。”“总之,有比没有好,快搞比慢搞好。”“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”……

新中国成立后,我国民法的制定经历了一个民法—民法通则—民法总则—民法典的历程。新中国成立之后,民法典的起草工作先后启动5次,分别是1954年、1962年、1979年、2001年和2014年。回顾这一历程,胡康生用了“曲折坎坷,渐行渐进”8个字。

当时,不少人认为民法限于公民之间财产关系和人身关系。民法通则草案将调整组织之间以及公民与组织之间的财产关系和人身关系纳入其任务,胡康生回忆说,“这个规定引起了经济法学界轩然大波,在民法通则草案通过前四个月内集中交锋了三个回合。”

立法,迫在眉睫,势在必行。

之所以觉得“曲折坎坷”,是因为在胡康生的记忆中,制定民法通则的过程始终伴随着各种激烈的交锋,首先遇到的就是民法与经济法的立法方向、定位之争。这场争论从1979年开始,一直持续到1986年民法通则颁布。其间,1985年草案征求意见时争论更是达到了白热化程度。

1985年12月,部分法律工作者指出,民法通则草案的提法实际上否定了经济法的独立存在。1986年2月,经济法学界认为民法通则草案不能全面、系统地反映有计划商品经济的客观要求,不能科学地解决有计划商品经济关系的法律调整问题。1986年3月,经济法专家呼吁希望不要急于制定民法通则,应与经济法纲要协调同步。

1979年1月,党中央决定在全国人大常委会设立法制委员会,同年2月,五届全国人大常委会第六次会议决定设立法制委员会,由彭真担任主任。

据胡康生回忆,当时民法与经济法争论的焦点是民法的调整范围。草案第二条规定,民法的任务,是调整公民之间和依法成立的组织之间,以及他们相互之间的财产关系和人身关系。“这个规定引起经济法学界轩然大波,以至于在民法通则通过前的4个月内集中交锋了3个回合。”

历经三次激烈交锋,民法通则最终在时任全国人大常委会委员长彭真的推动下于1986年4月审议通过。在评价这次争议时,胡康生引用学者论述:“这场争论绝不是什么‘意气之争’‘领地之争’‘生死存亡之争’,背后的实质是中国经济走向之争,是中国经济改革中计划作用与市场作用之争。”

法制委员会甫一成立,从招兵买马到投入工作,几乎是在同时进行。不到4个月,法制委员会就拿出了刑法、刑诉法、选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法7部法律草案。

胡康生细述了这3次交锋:

先零售后批发 先通则后总则

“我们每天都是夜以继日,从早上8点干到夜里12点以后。每天夜里12点后,我把修改出的稿子送到彭真同志家里。有时夜里12点彭真同志还来看我们。他对送去的稿子连夜进行修改,第二天清晨就把修改后的稿子退回来了。”多年以后,参加法律起草的全国人大常委会原副委员长王汉斌对当年的工作经历记忆犹新。

第1个回合是1985年12月。12月4日至11日,全国人大法律委、全国人大常委会法工委联合在北京召开座谈会,邀请一些高等院校、科研机构的法律专家和中央及地方有关部门的180多名同志,征求对民法通则草案的意见。与此同时,远隔千里之外,同年12月10日至15日,国务院经济法规研究中心和中国经济法学研究会在广州联合召开全国第二次经济法理论工作会议。参加会议的有各省、自治区、直辖市和国务院有关部门及经济法学教学研究单位的法律工作者共300多人,这次会议对民法通则草案展开热烈讨论,不少与会人员对民法通则草案提出了批评意见。北京和广州,一北一南,颇有唱“对台戏”的意味。对此,彭真委员长会后指出,民法通则仍然要按照立法步骤进行,同时应进一步听取经济法专家的意见。1986年1月21日至30日,全国人大常委会法工委在北京召开座谈会,听取包括经济法专家在内的各方面专家和实际工作者对民法通则草案的意见。

1979年起草民法时,由于中国长期实行计划经济,各类民事活动在改革开放之初还未充分展开,经济和民事方面的关系正在变化并未定型。胡康生回忆道:“这种不确定性使得彭真对民法起草问题更加慎重。”

1979年7月,这7部法律在五届全国人大二次会议获得通过,成为中国法治史上著名的“一日七法”。

第2个回合是1986年2月。2月3日,时任全国人大法律委员会副主任委员项淳一、时任全国人大常委会法工委副主任顾昂然到国务院经济法规研究中心,征求中心负责人顾明对民法通则草案的意见。顾明谈了意见后,将一份6000多字的《关于对民法通则草案的意见和急需制定单行法规的建议》交给项淳一和顾昂然。17天后,法工委提出了《关于顾明等同志对制定民法通则的意见的请示》报告,认为顾明等的意见不应影响现在制定民法通则,制定民法通则并不影响经济立法,也不妨碍其他有关调整经济关系的法律制定。彭真对此表示同意。他说,民法通则的制定不能因为有人反对就停止,但是,应当允许和欢迎别人提反对意见,顾明的反对意见可以进一步公开,立法民主化就要在这方面有体现。

彭真提出,民事活动与经济活动互相联系,我们的经济体制正处于改革中,制定完整的民法典恐怕还有困难,条件不成熟。恐怕需要采取“零售”的办法,根据实际需要,成熟一个制定一个。回忆起“先零售后批发”的故事,胡康生称,只要与当时参与民法起草工作的人一提起,就会“你懂的”。

提及改革开放初期的立法工作,1983年起参与立法工作的乔晓阳表示,这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点,就是先把制度建立起来再逐步向前推进。尽管在通过之初依旧存在争议,但这7部法律得到了党和人民很高的评价,尤其是中外合资经营企业法的出台,被称为我国对外开放的第一个“法律宣言书”。邓小平同志感叹:“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!”

第3个回合是1986年3月。3月12日,经济参考报第一版刊登出“经济法纲要起草大纲制定完毕”的消息。同日,新华社动态清样刊登了题为“经济法专家呼吁《民法通则》和《经济法纲要》应协调同步制定”的文章。3月14日,陈丕显副委员长主持召开委员长会议,会议同意民法通则草案经常委会审议后,提请六届全国人大四次会议审议,由王汉斌秘书长向顾明说明情况。1986年4月,报经中央同意后,民法通则草案提请六届全国人大四次会议审议通过。

随着一系列单行民事法律颁布,社会对统一的民法原则的需要也愈发迫切。胡康生回忆说,起初的名字就叫作民法总则,经过调查发现,法院审判中民事权利问题比较复杂,只有一个民法总则难以概括。

随着改革开放不断深入和经济社会的不断发展,这7部拉开新时期立法工作大幕的法律也经过多次修订。以刑法为例,1979年刑法是192条,1997年修订的刑法变成了452条,之后随着实践的发展又先后通过了10个刑法修正案,法律条文越来越多,越来越具体。