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【新葡京官网入口】贺雪峰:农村宅基地改换试点的诸多问题

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落实集体所有权,维护农户占有和使用权

贺雪峰 (进入专栏)
 

元旦已过,春节临近,岁末年初,汇报、总结、考核、计划、安排、部署是大多数体制人的关键词,穷人年终的日子不好过,土豪贾跃亭的日子也不好过,未来日子可能好过一点的是农民,准确地说是城市附近区域宅基地闲置面积较大的村民。

今年农村宅基地流转将取得突破

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在1月17日全国国土资源工作会议上,国土资源部部长姜大明表示:

  

我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。但城里人到农村买宅基地口子不开,严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。

将探索进城落户农民自愿有偿退出机制

   一、宅基地制度改革的主要目标

这次释放改革红利,农民笑了,有机会做地主了;企业笑了,有渠道拿地了;啤酒肚也笑了,土地财政还是保障的。

《经济参考报》记者获悉,在总结试点经验的基础上,今年我国将深入推进宅基地制度改革,尤其是在宅基地流转方面将有较大的突破。

  
宅基地制度改革的主要目标有三个,一是让农民“居有其屋”,二是实现农民的土地财产权,三是腾退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提,“耕者有其田,居者有其屋”,这是农村最基本制度安排和社会保障。

1.试点

具体而言,改革在实现形式上将类似于去年启动的农村承包土地“三权”分置改革,重点是在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权。与此同时,要探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。此外,还要探索进城落户农民自愿退出宅基地,并允许地方多渠道筹集资金,用于村集体对这部分农民的补偿。

  
实现农民土地财产权和增加农民收入是当前一些地方进行宅基地制度改革的重要着力点,各地都希望通过宅基地制度改革来大幅度提高农民收入与生活环境,并将之作为衡量改革成功与否的主要标准。

探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,并不是2018年的新政,三权分置的理论研究在好几年前就展开了,《农村土地三权分置的法律制度建构》就曾被评选为2016年度学术研究的十大热点,试点工作在2015年的33个试点县区也展开了。

到目前为止,宅基地制度改革试点已经启动了两年多的时间。据了解,其核心是保障和丰富宅基地用益物权,构建完整的农村集体土地产权制度。去年11月27日,中共中央国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》再度明确提出,健全增加城乡居民财产性收入的各项制度。其中就特别提到了从实际出发,因地制宜,落实宅基地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益。

  
中国农村实行“一户一宅”制度,作为村社集体的成员,所有农户都有从村社集体免费获得、无偿使用宅基地的权利。中国农村集体所有制为所有农户提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程当中,大量农民工乃至农民家庭进城务工经商,甚至在城市安居下来,土地对于农民的基本保障与过去已有所差异。

这次依然是试点工作,大面积在全国推广时间轴很难把握,取决于这次试点中适度放活农村宅基地使用权的实践探索。

据国土资源部有关人士此前介绍,这轮改革的亮点之一,就是按照所有权产权关系,在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出的机制,同时还要稳妥审慎地推进农民住房财产权抵押担保等。

  
不过,当前及未来相当长一个时期仍然会有大量农民留村务农,且当前农民家庭中普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构,年轻子女进城务工了,年老父母仍然留村务农;农民通常年轻时进城务工经商,年老时返乡务农退养;即使全家进城农户也会在年节时返乡,以及他们可能进城失败而返回家乡。这个意义上讲,土地仍然是农民的基本保障,农村仍然是农民可能的归宿。

国家层面对农村问题非常重视也相当谨慎,农民就像是未成年的孩子,哪些地方照顾不周就有可能发生的问题,这是我们思考农村工作问题的传统思维模式。当然谨慎是没有打错的,毕竟吃饭问题不是儿戏,特别是拥有12.86亿人口的大国。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉记者,宅基地是农民一个重要的财产,由于农村的空壳化,很多宅基地得不到利用,房倒屋塌,满院蒿草,确实是资源的浪费。通过出租流转等方式,能把资源利用起来,将它盘活,对于增加农民收入,繁荣乡村,都是很有意义的。

  
对于农民来讲,“居有其屋”仍然十分重要。这里面尤其要注意的有两点,一是中国农村人口大量进城,但并非农民家庭进城了,而只是家庭部分青壮年劳动力的进城,非青壮年的家庭人口(老年人、妇女、儿童)大多仍然留村;二是即使农户全家进城,他们也往往很难在城市安居,而可能进城失败,而要返回农村。对于可能进城失败的农民来讲,保留他们的返乡权极为重要。

2015年年初试点的时候选择了33个县,大多都是中东部地区的县区,还包括一些城市下辖区。三年试点改革原本于去年底结束,但是考虑到有些问题需要通过进一步深化试点解决,全国人大决定将试点期限延长一年,也就是2018年年底。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田也表示,从农村发展的角度来讲,宅基地过去没有市场属性,是“沉睡的资产”,农民拥有宅基地,人却在城市里打工,农民拥有巨大的资产却带不来任何的财产收益。这一块“坚冰”,其实不论是政府还是基层百姓,都希望能够打破,这也是目前农村最需要盘活的一份资产。

  
中国是一个发展中国家,也是一个人口大国,现代化和城市化都是一个历史性的过程,不可能一蹴而就。这个过程中保留农民在农村的宅基地,给他们留下进城失败的退路,可以极大地增加农民的安全感(“大不了回到农村去”),保持中国社会结构的弹性,提高应对现代化进程中可能出现的经济社会政治风险,都十分重要。这个意义上,即使农村有一部分宅基地空在那里,也不应当立即收回,而应当作为必要甚至必须的资源冗余量来应对可能出现的各种挑战,化解可能出现的各种矛盾。

国家试图通过改革打破房地产捆绑经济发展的模式,探索建立多渠道的租赁住房制度,这次改革就明确提出,研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度。

“不过这一步改革探索还是要小心,首先宅基地集体所有权是不能变的,但是使用权可以进行租赁,甚至占有权也可以有偿退出。”郑风田表示,无论是城市房地产还是农村宅基地流转都要保证房屋的居住属性,要出台政策防止炒作。农村因为过去没有这个市场,放开宅基地,就需要防止囤积土地,炒作土地。

  
实现农民土地财产权是本次宅基地改革的一个重要目标。农民宅基地财产权大致包括两个部分,一是通过抵押获得贷款的权利,二是通过经营获得收入的权利。本来,农民宅基地是免费获得无偿使用的,农户只有使用权,不过,当前学界倾向将农民宅基地使用权当作用益物权,这个用益物权不仅具有占有、使用权限,而且应当有处分、收益权。

除此之外的大动作就是乡村振兴。乡村走向何处向何处去也是近年来学术界、体制内和我们这些一代进城人的忧虑。那么,能不能结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试,探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴呢。这值得探索。

朱启臻也表示,宅基地过去政策管制非常严格,应该给农民流转的自由,但要注意不要以盘活宅基地为由来剥夺农民利益。

  
抵押担保是处分权,即农民可以用宅基地使用权抵押担保获得金融机构的贷款。中国人民银行也牵头在全国进行农村宅基地使用权和耕地承包经营权的抵押担保试点。不过,当前中央政策明确地要求不能允许农民失去土地承包权和宅基地使用权。在农民不能失权的情况下,金融机构不可能处分抵押担保的宅基地使用权和土地承包经营权,因此就很难真正推进抵押担保的改革。

新一轮的试点区域处省级行政区的北京、上海、重庆3个直辖市外,大部分地区依然是中东部的城市区域,西北西南地区列入试点的区域很少,包括成都、宜宾、六盘水、昆明、曲靖、西安、延安、平凉等区域。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者,完善农民宅基地管理制度,推动农民住房市场化改革,是解决“三农”问题的重要举措,需要把握好制度相容、农民意愿和政府作为之间关系,千万不能强制农民无偿放弃农村住房,更不能让没有条件融入城镇的农民失去农村宅基地。

  
不让农民失去土地承包经营权和宅基地使用权的政策是与当前中国发展阶段的国情相适应的,至少在未来相当长一个时期这个政策还具有合理性。在不让农民失去宅基地使用权和土地承包经营权的政策下面,农地抵押担保不可能有实现的空间。

甘肃的平凉也纳入了宅基地三权分置改革试点工作市,城市化程度相对较高的嘉峪关和仅有一个县辖区的金昌市不知道为何没有被纳入。

实际上,全国多个地区已经开始对农民自愿有偿退出农村宅基地进行探索。四川省成都市去年下半年就决定在2017年年底前在全市范围内全面推开农户宅基地使用权退出机制,2020年底前要形成改革成果。在成都市三道堰镇青杠树村,为了鼓励农户积极腾退多余宅基地、宅基地面积较少的农户积极参与新村建设,村里以人均140平方米为平衡点,不足部分按每平方米30元的价格,向村集体资产管理公司交钱补足面积;超出部分,村集体资产管理公司予以收回,并按每平方米60元的价格补偿农户。

  
另外一个让农民增加财产性收入的办法是允许农民经营宅基地,比如出租,而在城中村、城乡结构部以及沿海发达地区农村,农民通过出租住房以及将住宅用于经营性目的而有了相当不菲的收入。因此有人以为,如果在政策上允许农民将宅基地用于经营以获得收入,农民就可以额外获得很多的财产性收入。

按照部统一部署,2018年1月,全面启动试点工作;2018年10月,完成规划成果编制,形成规划数据库和信息平台;2018年12月,完成试点成果上报、论证、审查及总结提炼工作。

专家分析表示,目前宅基地退出的试点中,还存在很多问题。首先就是现行农村宅基地管理存在法律和制度障碍。由于当前禁止农村宅基地使用权有偿流转,同时对农村宅基地实行严格管理,因此,尽管各地区在农村宅基地退出试点中取得了成效,但是难以实现大的突破与创新。受政策法规的限制,宅基地使用权有偿流转成了缺少法律支撑的空架子,市场机制也难以进入农村宅基地退出系统中,政府主导下的宅基地退出机制难以实现资源的优化配置。此外,增减挂钩使得试点规模受限、操作困难,资金链条薄弱导致补偿资金来源不稳定,宅基地退出过程中农户该如何与政府实现“双赢”等,都是未来宅基地退出政策要研究的重点。记者
林远 实习生 王坤 北京报道

  
也是因此,现在学者尤其是经济学和法学界认为,只要赋予农村宅基地处分、收益权利,农民就可以意外获得大笔财产性收入,甚至可以借此致富。当前正在进行试点的15个农村宅基地改革试点,绝大多数试点的重点就是试图赋予宅基地更大权能,以让农民获得更多财产性收入。这显然没有可能,原因有二个。

2.宅基地