审计署:16省挪用06年中央支农资金逾6亿

  

国务院关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告  –2008年8月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上  审计署审计长刘家义    全国人民代表大会常务委员会:    我受国务院委托,向全国人大常委会报告2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。    根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,审计署对2007年度中央预算执行和其他财政收支进行了审计。在审计工作中,坚持深入贯彻落实科学发展观,围绕党和政府中心工作、经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的重大事项,进一步突出了对重点部门、重点行业、重点项目和资金的审计监督,加大了绩效审计力度,注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议,促进深化改革和规范管理。审计结果表明,2007年,在党中央、国务院的正确领导下,国民经济保持了增长较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好态势,中央财政在改善宏观调控、构建和谐社会、促进国民经济又好又快发展等方面发挥了重要作用。    –继续实施稳健的财政政策,中央预算执行和其他财政收支总体情况较好。中央财政收入28611.95亿元,完成预算的117.2%;中央财政支出29579.95亿元,完成预算的110.1%;中央财政赤字2000亿元,比十届全国人大五次会议批准的预算赤字减少450亿元,比上年减少748.96亿元;增加中央预算稳定调节基金1032亿元。    –中央财政支出结构进一步优化,加大了对“三农”、教育、医疗、社保等重点领域的投入。对农民直接补贴、改善农村生产生活条件、促进农村社会事业发展等“三农”支出达到4318亿元,比上年增长23%;用于教育、医疗卫生、社会保障和就业的支出分别增长76%、296.8%和13.6%。    –公共财政体系建设逐步推进,财政转移支付制度不断完善。中央财政对地方的财力性转移支付达到7125.37亿元,增长38.1%。进一步调整完善“三奖一补”政策,改进财力性转移支付测算办法,建立资源枯竭型城市转移支付制度,促进了地区间财力均衡分配,基层财政困难得到进一步缓解。    财政部、发展改革委和国务院其他部门坚持依法行政、依法理财,在做好2007年中央预算执行和其他财政收支工作的同时,认真整改去年审计发现的问题,根据审计建议完善各项制度规定305项,追回或归还被挤占挪用的资金41.95亿元。审计发现的117起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察和司法机关查处后,已有88人被依法逮捕、起诉或判刑,104人受到党纪政纪处分。对去年审计查出问题的纠正情况,国务院已向全国人大常委会作了专题报告,审计署也已向社会公告。    从今年审计情况看,中央预算执行和其他财政收支中还存在一些违法违规和管理不规范问题,影响了相关政策措施的实施效果,以及财政资金和国有资产的安全完整。    一、中央财政管理审计情况    财政部和发展改革委承担中央财政管理的主要职责。2007年,这两个部门认真落实十届全国人大五次会议审查批准的中央预算与国民经济和社会发展计划,贯彻实施稳健的财政政策,着力推进预算和投资管理改革,管理水平不断提高。财政部进一步完善支出标准体系,在18个部门开展实物费用定额试点,在11个部门推行部门预算内部公开试点,在7个单位推行公务员卡管理试点,把非税收入收缴改革扩大到50个部门,将国库集中支付改革覆盖到中央部门本级及所属9300多个基层预算单位。发展改革委坚持“把握重点、压缩一般、集中力量办大事”的原则,共组织分配中央预算内和国债投资1372亿元,还与财政部联合组织安排6个专项投资66.55亿元,投资计划下达进度比去年明显加快,当年已全部下达完毕。这次审计发现的主要问题是:    (一)向十一届全国人大一次会议报告的2007年中央预算执行情况不够详细和完整。根据财政部的规定,财政总预算会计核算以收付实现制为主,但中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制。2007年,财政部对采用权责发生制核算的事项没有具体报告。    (二)有376.87亿元资金未纳入预算管理。一是储备物资变价款收入32.46亿元、中央广播电视大学“全国网络统考考试费”8062万元未纳入预算,而是作为预算外资金管理。二是2007年中央财政专户管理的行政事业性收费等非税收入343.6亿元未清理纳入预算。
[接上页]  (三)财政部批复的部分中央部门项目支出预算年初不细化。为细化项目支出预算,财政部从2001年开始要求建立财政部和中央部门两级项目库。但由于项目库不够完善,缺乏备选项目,财政部批复的32个部门2007年预算中,仍有385.41亿元项目支出预算年初未落实到具体的项目和单位,占这些部门财政拨款项目支出预算的42.8%。这部分预算需在年度执行中再细化到具体的项目和单位,有一定的随意性,而且影响预算执行进度。    (四)未及时完成对49项行政事业性收费项目的清理规范工作。2007年4月,财政部、发展改革委将有关部门49项法律和行政法规尚未作出明确规定的行政许可收费编入行政事业性收费项目目录,当年共收费40.75亿元。    (五)批准金融保险企业用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额。截至2007年底,财政部、税务总局批准16家金融保险企业,用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税应纳税扣除额,致使这些企业纳税工资扣除额大大高于未实行这种办法的企业,减少了企业所得税。其中对7家企业的涉税审批事项是在去年审计提出这个问题后仍继续办理的。    (六)未及时清理中央农业综合开发财政有偿资金。1998至2007年,中央财政安排该项资金累计299.31亿元,其中2007年安排20.73亿元,年底余额89.54亿元。这部分资金属于财政周转金性质,国务院1999年就要求彻底清理此类资金,一律只收不贷。    (七)向不承担国债分销业务的社保基金理事会支付国债发行手续费。2007年,社保基金理事会向财政部购买国债293.5亿元,财政部按照国债承销主协议的有关规定向其支付国债发行手续费2842万元。国债发行手续费是财政部对国债承销单位发行国债给予的一种费用补助,社保基金理事会只是国债的最终购买者,不从事国债宣传和分销工作,不产生发行费用。    (八)未完成南水北调工程基金征缴任务。截至2007年底,应收未收南水北调工程基金35?97亿元。    (九)世界银行贷款项目债务减免管理制度还不够健全、完善。由于缺乏管理办法,财政部一直采取向国务院一事一报的方式办理债务减免事项。2002年以来共为地方政府和项目单位减免统借自还的世界银行债务59.54亿元。上述做法有一定的随意性。    (十)少数投资项目审批把关不严,安排投资失当。2007年,发展改革委向已实施政策性破产、财政部已安排了破产补助资金的4个煤矿,向两个煤矿的已完工安全改造项目,向已改制为有限责任公司且无国有股权的3家公司,共安排煤矿安全改造资金5824万元;2006年向不具备申报条件的北京市一家公司安排国家服务业发展引导资金400万元。    2007年,发展改革委向以前年度已安排过国债投资的4家企业的同一个项目又下达国债投资计划1411.6万元;发展改革委两个业务司对宁夏回族自治区一所中学的改造项目分别立项安排投资,其中宿舍楼项目重复安排投资100万元。    (十一)脱离进度下达个别项目年度投资计划。中央储备粮信息系统项目初步设计方案和投资概算2007年1月才得到批复,但2005年就已下达投资计划6000万元,占投资概算的85%;国家博物馆改扩建项目2007年实际支出1.19亿元,但发展改革委在当年8月前就已下达投资计划6.2亿元,12月又下达2.96亿元,造成结余8.04亿元,是该项目当年支出的6.7倍。    (十二)污水处理厂项目中央投资补助标准不一。主要是对同一省份不同流域不同规划内的污水处理厂补助比例不同。如内蒙古自治区污水处理厂项目在辽河流域的,中央补助比例为35%,在松花江流域的补助比例为40%,在全国城镇污水处理厂规划内的补助比例为不超过70%。    (十三)对部分项目审查审批不够严格,监督管理不够到位。对发展改革委分配的煤矿安全改造、危险废物和医疗废物处置设施建设、物资储备综合仓库安全改造和成品油储备库改扩建等3类投资专项的403个项目进行审计调查,发现:一是部分项目难以按期完工。由于前期工作准备不足、投资计划下达较晚等原因,308个应在2007年内完工的煤矿安全改造项目,当年投资计划只完成31%,有122个项目到年底仍未开工;44个危险废物和医疗废物处置设施建设项目,到2007年底有32个项目未开工,其投资计划占全部项目投资计划总额的45%;51个物资储备综合仓库安全改造和成品油储备库改扩建项目,当年投资计划仅完成49%。二是少数项目单位资质不符合规定。国家对建设处置危险废物和医疗废物项目的单位有一定的资质要求。抽查44个危险废物和医疗废物处置设施建设项目发现,有12个项目单位没有环保部门颁发的许可证或许可证已失效,存在一定的公共安全隐患。三是一些项目建成后未达到预期效果。抽查30个基层物资储备处发现,2007年底实际存储国家物资占用的面积仅占存储总面积的12%,闲置面积占17%,其余用于对外出租。如已竣工10年的内蒙古八三六处一期仓库从未存储过国家物资。
[接上页]  对上述问题,国务院已责成财政部、发展改革委等部门和有关地方采取有效措施,制定或完善相关制度,认真整改。    二、中央转移支付资金审计情况    2007年,中央财政继续加大转移支付力度,除对地方的税收返还外,共安排转移支付资金14016.87亿元,比上年增长46.4%,占中央财政支出的47.4%,增强了中央政府的调控能力,保障了中央各项政策措施的实施,推进了地区间协调发展。但转移支付分配和管理中还存在一些问题。    (一)结构不够合理,一般性转移支付安排比例较低。近年来,尽管中央转移支付结构有所优化,但最能平衡地区间财力差异的一般性转移支付占比仍然较低,而专项转移支付一直维持较高比重。2007年,中央财政安排专项转移支付6891.5亿元,占转移支付总额的49.2%;财力性转移支付7125.37亿元,但其中一般性转移支付仅2503.82亿元,占转移支付总额的17.9%,少于按因素法测算的25个省(区、市)标准收支缺口。    (二)部分专项转移支付设立时间长、分配数额相对固定,已成为对地方的稳定财力补助。如军队转业干部经费、特殊县财政困难补助、解决部分企业军转干部生活困难补助等。对此类专项转移支付应进行清理,经批准后作为财力性转移支付管理。    财政部已经对改进转移支付管理问题进行了认真研究,提出措施,逐步完善财政转移支付制度,已将部分专项转移支付项目改列为财力性转移支付。    三、中央部门预算执行审计情况    今年共审计53个部门,延伸审计368个所属单位。2007年,这53个部门共收到财政拨款3155亿元,占中央财政本级支出的27%。审计财政拨款691亿元,其中部门本级349亿元,占这些部门本级财政拨款总数的97%;所属单位342亿元,占这些部门所属单位财政拨款总数的12%。    审计结果表明,中央部门预算执行情况较好,有97%的财政拨款预算能够及时批复,财政拨款支出完成预算的100.5%。一些部门还采取充实调整财务部门职能、开展财政财务培训、创新财务监管机制等措施,加强了预算和财务管理。这些部门在审计前开展了自查自纠,发现各类问题301个,已纠正5.49亿元。    这次审计发现部门本级存在的问题293.79亿元。其中:管理不规范问题占98%,违法违规问题占2%;    属于2007年度新发生的问题占59%。主要问题是:    (一)教育部、中科院等28个部门年初预算不细化、不完整和批复不及时等问题174.98亿元。其中:11个部门年初预算108.57亿元未细化;7个部门自行调整预算7.22亿元;4个部门未及时批复预算、拨付所属单位资金17.7亿元;13个部门动用以前年度财政拨款结余和其他收入等41.03亿元,未编入预算。    (二)税务总局、广电总局两个部门重复申报项目、多报单位人数等多领预算资金3800万元。如税务总局在本级预算中多编报所属3个自收自支事业单位人员经费等基本支出预算,取得预算资金2982万元,用于这3个事业单位的人员和日常公用支出。    (三)统计局、质检总局等29个部门挪用财政资金和有专项用途的其他资金等2.63亿元。其中:弥补本部门基本支出1.38亿元,用于基本建设等其他项目支出8800万元,向非预算单位拨款3704万元。如统计局挪用专项普查活动等专项经费1451万元,主要用于局机关经费等日常开支。    (四)贸促会、人口计生委等9个部门少计收入、虚列支出等截留、转移资金2.49亿元。    (五)商务部、财政部等20个部门因预算编制不合理、项目执行进度缓慢等,2007年底共结余资金73.41亿元,致使这些资金当年不能发挥作用。  同时,审计还发现部门所属单位存在的问题170.7亿元。其中:管理不规范问题占76%,违法违规问题占23%,损失浪费问题占1%;属于2007年度新发生的问题占12%。主要问题是:    (一)水利部、知识产权局等15个部门所属的59个单位预算不细化、不完整和批复预算不及时等问题9.81亿元。其中:3个部门所属的14个单位预算不细化、自行调整预算、批复预算不及时等问题6.54亿元,4个部门所属的6个单位动用以前年度结余1.11亿元未编入预算,10个部门所属的39个单位2.16亿元收支未纳入预算。    (二)农业部、国资委等6个部门所属的8个单位重复申报、多报财政预算资金1530万元。    (三)文化部、侨办等25个部门所属的71个单位改变资金用途、扩大项目支出范围等,挪用财政资金3.31亿元。    (四)国土资源部、原劳动保障部等14个部门所属的30个单位采取隐瞒收入、虚列支出等手段截留、转移资金3.09亿元。
[接上页]新葡京官网入口,  (五)广电总局、卫生部等12个部门所属的14个单位违规收费或未按规定上缴非税收入33.64亿元。其中:8个部门所属的8个单位自定项目违规收费4163万元,6个部门所属的6个单位少收和未按规定上缴非税收入33.23亿元。    此外,12个部门所属的14个单位违规投资、违规出借、经营不善等造成国有资产损失浪费或形成损失风险8815万元。    对上述问题,审计署已下达审计决定,国务院已责成各部门采取有效措施认真整改,并制定相关预算管理制度。这次审计发现的7件涉嫌违纪案件线索和14名涉案人员,已移送有关部门查处。在审计过程中,已有10个中央部门整改审计查出的问题37.35亿元。    根据全国人大常委会和国务院的要求,审计署对25个中央部门2007年度决算(草案)进行了审计,延伸审计了116个所属单位。对部门本级财政资金审计面达到99.8%,延伸审计所属单位决算报表反映的财政资金量占这些部门所属单位财政拨款的4.4%。这些部门经过审计的决算(草案)基本反映了年度财政财务收支状况。此次审计共查出20个部门影响决算(草案)真实性、完整性和准确性问题4.95亿元,占审计资金量的0.7%。对这些问题,审计长已签署意见,要求予以纠正。    四、铁路建设项目审计情况    此次审计的渝怀铁路等17个已建成项目和京津城际轨道工程等8个在建项目,概算总投资2636亿元,截至2007年3月底累计完成投资1431亿元。从审计情况看,大部分项目能够按期建成运营或按计划组织实施,取得了较好的社会效益。但部分铁路项目建设管理中还存在违规转分包工程、多列预算、多结算工程款等问题,其中:11个项目的承包单位违规将8.69亿元的工程分包、转包给无资质或资质不符合要求的单位或个人;9个项目的设计、建设单位审核不严多列概算3.01亿元;15个项目的建设、监理单位审核把关不严,向承包单位虚验、多结算工程款2.17亿元。    此外,抽查部分项目发现,少数工程质量还不能完全达到标准;少数工程管理不到位,承包单位不按设计要求施工,发生安全生产事故。    铁道部针对审计查出的问题开展了全面排查,问题已基本整改,并给予99名责任人党纪政纪处分。    五、财政专项审计和审计调查情况    (一)中央支农专项资金审计调查情况。    对16个省(区)2006年中央支农专项资金的审计调查,重点抽查了50个县(市、区)。2006年,16个省(区)共收到中央支农专项资金1264亿元,占这些省(区)收到的中央专项转移支付资金总额的46%,带动地方投入1628亿元;50个县共收到中央支农专项资金54亿元,相当于其当年地方一般预算收入的48%。中央支农专项资金已成为基层政府解决“三农”问题的重要资金来源,有力地促进了新农村建设。这次审计调查发现的问题:    一是资金总体尚未有效统筹和整合。目前,从中央到省、市、县,都有20个左右的部门参与资金分配和管理,每个部门负责分配数量不等的专项资金,导致多头管理,多渠道分配,项目点多面广、资金比较分散,相当一部分存在交叉重复。50个县收到的按项目管理的23.8亿元支农专项资金,分散投向了4.5万个实施项目。这种状况使得地方很难根据实际集中财力解决突出问题。    二是项目管理和资金分配层次多、链条长,影响项目执行进度。目前,中央支农专项资金分配大多采取层层上报项目,再由中央、省有关部门选择确定并直接分配到具体项目的工作机制,导致申报时间长、资金拨付迟缓。50个县申报的4万多个项目中,从项目申报到批复历时6个月以上的占39%,从项目批复到资金到位历时6个月以上的占32%。50个县的中央支农专项资金,有45%是第四季度收到的,还有4.5亿元当年未收到。上述问题导致项目执行进度滞后,50个县有43%的支农项目未能在当年组织实施。    三是一些地方仍存在挤占挪用专项资金的问题。抽查的50个县2006年挤占挪用1.25亿元,主要用于平衡预算、弥补行政经费等。    国务院已责成财政部、农业部、发展改革委等部门和有关地方政府采取措施,认真整改审计调查发现的问题。有关地方和部门已就追缴资金、追究责任、完善制度、加强管理等方面提出了具体整改意见。    (二)农村义务教育经费审计调查情况。    对16个省(区、市)2006年和2007年1至6月农村义务教育经费的审计调查,重点抽查了54个县(市、旗)。从审计调查结果看,国家实施农村义务教育经费保障新机制,减轻了学生及家庭负担,改善了农村中小学办学条件,保证了农村义务教育政策的全面实施,取得了良好的社会效果。54个县2006年农村小学和初中入学率平均达99.7%和96.5%。审计调查也发现新机制在运行中还存在一些矛盾和问题。
[接上页]  一是一些地方农村义务教育经费投入不到位、拨付不及时。有3个省(区)未按照规定的分担比例落实资金,少承担1.08亿元,占应承担资金的9%;有8个县少承担资金1350万元,占应承担资金的72%,还有5个县2006年农村义务教育经费投入比上年减少13%。有6个省(区、市)财政、教育部门滞留中央“两免一补”专项资金1.89亿元;29个县的财政、教育部门滞留应拨付到中小学的农村义务教育资金1.1亿元,占其同类经费总额的45%。    二是一些地方挤占挪用资金、乱收费问题还比较普遍。有46个县的教育、财政部门和中小学校共挤占挪用公用经费、寄宿生生活补助费等1.15亿元,占同类专项经费总额的3.8%,主要用于教育主管机构日常经费、教职人员经费、学校基本建设等;33个县的教育主管部门和学校自立项目乱收费或向学生收取明令禁止的费用5110万元。    教育部、财政部对审计调查发现的问题高度重视,专门下发通知,要求各地整改。有关地方政府也采取相应措施,落实投入责任,健全相关制度,提高农村义务教育经费的投入保障和使用管理水平。  (三)国有土地使用权出让金审计调查情况。    对11个城市及其所辖28个县(市、区)2004至2006年国有土地使用权出让金审计调查情况表明,11个城市能够逐步健全土地市场管理制度,不断规范土地出让行为,加强出让金征收管理。审计发现的主要问题:    一是土地出让金征收管理和使用方面,有9个城市违规减免或以先征后返等形式变相减免出让金47.88亿元,占其出让金征收额的2%;7个城市有108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理,占11个城市出让金征收额的3%;8个城市有1864.11亿元土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理,占11个城市土地出让净收益总额的71%;10个城市挪用出让金83.73亿元,主要用于建楼堂馆所、弥补经费、对外投资。有10个城市欠征土地出让金173.27亿元,其中有的城市在用地单位拖欠土地出让金的情况下,违规为这些单位发放国有土地使用证。    二是土地出让方面,部分城市违规以协议方式出让经营性用地130宗计689.88公顷,“以租代征”农民集体用地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅。    三是征地补偿安置方面,截至2007年9月底,尚有3个城市未按照国务院要求制定被征地农民社会保障制度。少数城市还拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元,欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。    11个城市的政府及有关部门正在整改审计调查发现的问题,已收回欠征和被挪用、出借、返还的土地出让金68.27亿元,收回欠收、被挪用的征地补偿资金和被征地农民社会保障资金2.93亿元。相关地方政府和部门正在建立、完善有关制度。    (四)救灾资金审计调查情况。    对13个省(区)救灾资金审计调查情况表明,2005至2006年共筹集救灾资金167.57亿元,其中60%是中央转移支付资金。此次共调查了13个省(区)本级、44个市、105个县和213个乡镇,走访了352个村和2675户受灾家庭。从审计调查情况看,救灾资金在保障受灾群众基本生活、重建家园、恢复生产和维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但仍有一些部门和单位将2.58亿元救灾资金用于了弥补行政经费、建设办公楼等方面。    对这些问题,有关部门和地方进行了严肃处理,已追究了30名责任人的责任。    (五)住房公积金审计情况。    对30个省(区、市)的133个设区城市住房公积金归集、管理和使用情况的审计表明,截至2006年底,133个城市都建立了住房公积金管委会和管理中心,管理体制基本理顺,覆盖面不断扩大,缴存和贷款规模持续增长,控制风险能力进一步提高。但审计也发现一些影响资金安全完整的问题。    一是挤占挪用、违规发放个人住房公积金贷款问题仍然存在,部分资金面临损失风险。这次审计共发现挪用住房公积金及其增值收益20亿元,违规发放住房公积金个人贷款22亿元。在发放的建设项目贷款和以委托理财等方式购买的国债中,有50亿元住房公积金应收回而未收回,面临损失风险。    二是有的地方住房公积金管理机构未调整到位,少数企业和单位仍存在违规自行归集住房公积金的问题。截至2006年底,133个城市中,有22个管理机构未按要求归并到所在城市的公积金管理中心;有89个公积金管理分中心未真正做到统一管理、统一制度、统一核算;有107个企业和单位还自行归集管理住房公积金45亿元。    对住房公积金审计发现的问题,审计署已依法下达审计决定,有关地方政府正在采取措施认真整改。
[接上页](六)农村社会养老保险基金审计情况。    对30个省(区、市)农村社会养老保险基金的审计结果表明,1992年以来,有2113个县(市、区)开展了农保工作。在国务院1999年要求对农保进行清理整顿、停止接受新业务后,已有166个县停办了农保业务,其余1947个县仍保留了农保业务。截至2006年底,全国农保基金累计收入512.78亿元、支出171.39亿元,结余341.39亿元。这次审计发现农保制度运行中的主要问题:    一是一些地方将集体补助和财政补贴较多地补给了村干部。在实行集体补助的541个县中,有186个县将集体补助全部给了村干部;实行财政补贴的200个县中,有72个县将财政补贴全部给了村干部。    二是2006年,1947个县中,有1484个县的参保农民人均领取的养老金低于当地农村最低生活保障标准;领取农保养老金的331万农民中,领取额低于当地农村最低生活保障标准的占88%,有120万人月领取额在10元以下,占36%。    针对上述问题,有关地方已按人力资源社会保障部要求,采取措施认真整改。    (七)税务部门征税成本审计调查情况。    为贯彻落实国务院关于降低行政运行成本的精神,审计署对18个省(市)税务部门征税成本开展了审计调查,重点抽查了省、市、县三级236个税务局。近年来,税务部门在组织收入和加强成本管理方面做了大量工作,百元收入成本率自2002年起出现下降趋势,但因税务部门预算管理体制还未理顺、执行财务制度不够严格等,征税成本管理中还存在一些问题。一是人员支出水平较高。2006年,18个省(市)税务部门人员支出人均5.83万元,抽查的236个税务局人员支出人均9.06万元。二是办公用房面积超标。抽查部分税务局,超标面积占58%。三是无编制和超编制购置小汽车。抽查已实施或参照实施车辆编制管理的162个税务局中,有90个税务局超编制购置小汽车。四是招待费、会议费、培训费和出国费控制不够严格。抽查的236个税务局2006年支出达10.55亿元,仍处于较高水平。    针对上述问题,税务总局正在逐项进行清理,依照规定处理,并制定和完善相关制度办法。    (八)利用外国政府贷款项目和世界银行贷款扶贫项目审计调查情况。    审计调查的50个1998年以后实施的外国政府贷款项目协议金额占同期全部项目贷款协议总额的15%。    截至2006年底,这些项目实际完成投资额588.95亿元,审计检查资金额占66%。审计调查发现,有10个项目未实现其总体目标,涉及投资额7.98亿元,占50个项目实际完成投资额的1.3%;33个项目存在资产长期闲置、利用率不高和损失浪费问题,涉及金额31.68亿元。    对世界银行贷款西南扶贫项目和秦巴山区扶贫项目的审计情况表明,这些扶贫项目的实施对于推动贫困地区经济发展起到了一定作用,但由于可行性论证不充分、经营管理不善等,有2.87亿元扶贫资金效益不佳,个别贫困县因项目失败还背上了较重的债务负担。    对上述问题,国务院要求有关地方和部门认真整改,加强项目审核把关和全过程监管,建立和完善有关制度。    六、金融机构审计情况    (一)国家开发银行资产负债损益审计情况。    对开发银行总行和19家分行的审计结果表明,开发银行注重发挥政策性银行作用,大力支持国家重点项目建设,取得了较好的经济和社会效益,财务和经营状况总体较好,但部分信贷业务存在风险,主要是一些中长期信贷业务的贷款主体不符合要求,一些贷款在抵押担保方面过度依赖地方财力等。    同时还发现贷款审查制度执行不严格,贷后监管不到位。此次审计共发现违规发放贷款91.04亿元,贷款被挪用245.72亿元,其中58.41亿元贷款违规进入股票市场、房地产市场,以及国家限制发展的产业和领域。    (二)中国农业银行2006年资产负债损益审计情况。    对农业银行总行及27家分行的审计结果表明,该行认真贯彻党中央、国务院关于深化国有商业银行改革的指示精神,积极围绕服务“三农”、整体改制、商业运作、择机上市的要求,深入研究面向“三农”与商业运作的有效实现途径,认真做好股份制改革前的各项准备工作,各项经营工作正在积极向前推进。但审计发现总行对分支机构在风险控制、资金清算、财务管理等方面监督和控制不力,造成分支机构违法违规问题不断出现,这次审计发现的243.06亿元违规经营问题绝大部分发生在基层分支机构,甚至有内部员工参与作案。如2004年3月至2006年7月,农业银行辽宁省锦州市分行副行长郑凤来、黑山县支行行长刘福德等人采取借款和虚假贴现等手段,累计挪用银行资金31亿元借给一些企业和个人使用,有1.89亿元未收回,郑凤来、刘福德等人涉嫌侵占国有资金。
[接上页]  (三)金融资产管理公司处置不良资产审计调查情况。    截至2006年底,华融、长城、东方、信达等4家资产管理公司已基本完成政策性不良资产处置任务,而且利用处置政策性不良资产形成的专业、资源和品牌优势,在商业化转型方面取得一定成效。4家公司累计接收政策性不良资产14195亿元,已处置11447亿元;收购商业化不良资产累计8012亿元,已处置1656亿元。但审计调查发现,4家公司处置资产回收的现金尚不足以偿还再贷款及金融债券利息,对公司持续经营有较大影响。    此外,审计署还对中国光大银行股份有限公司、中国人民保险集团公司和中国再保险(集团)公司总部及部分分支机构进行了审计,共发现部分信贷资金违规转入资本市场、违规压低保险费率等问题金额167.9亿元。    对9家金融机构的审计和审计调查共移送各类涉嫌犯罪案件线索43件,涉案金额141.62亿元,涉案责任人144名。    9家金融机构高度重视审计发现的问题,已处理责任人1450人(次),纠正违规问题436.54亿元,并采取措施进一步规范业务操作流程,全面加强信贷管理和财务管理,健全风险管理体系,严格落实问责制度,推进依法规范经营。    七、企业审计情况    (一)3家中央企业原领导人员任期经济责任审计情况。    审计中国石油天然气集团公司、中国华电集团公司、哈尔滨电站设备集团公司原领导人员任期经济责任履行情况,检查资产总额7960.9亿元,占3家企业2006年会计报表资产总额的49%,未发现其有个人经济问题。审计结果表明,这些企业原领导人员在任职期间,能够较好地履行职责,企业经济效益大幅度提高。但这些企业在经营管理方面仍然存在一些问题。    一是损益不实78.65亿元。其中多计利润8.37亿元,少计利润70.28亿元。    二是决策不当、管理不善造成损失。抽查的93项企业决策事项,有20项存在违规决策及管理不善问题,造成损失或潜在损失16.63亿元。    三是海外投资管理不够规范。部分企业海外投资项目点多、面广、管理比较薄弱,已形成损失或面临损失4.24亿元。    四是违法违规操作导致国有资产流失。有的企业套取转移资金存放账外、以委托理财名义挪用资金、骗取银行贷款用于炒股等造成国有资产流失5.72亿元。    对上述问题,审计署已向有关部门出具了经济责任审计结果报告,并依法向3家中央企业下达了审计决定,3家中央企业正在采取措施进行整改。    (二)5家电信运营企业投入产出效益审计调查情况。    对中国移动通信集团公司、中国电信集团公司、中国联合通信有限公司、中国网络通信集团公司和中国铁通集团有限公司的审计调查表明,自2002年电信体制改革至2006年,我国通信网络的覆盖面和容量都实现了跨越式发展,5家电信运营企业销售收入总额、利润总额和净资产收益率逐年增长,但2006年的净资产收益率低于中央企业平均水平。    审计调查发现影响企业效益的主要问题是:重复投资导致资源闲置浪费,部分投资项目效益低。2002至2006年,5家企业累计投入11235亿元,用于电信基础设施建设。由于缺乏统筹规划,重复投资问题突出,网络资源利用率普遍偏低,通信光缆利用率仅为三分之一左右,且增加了企业的折旧和运行维护费用。如中国电信和中国网通在对方主导区域内已有本地电话网的情况下,又投资508亿元新建本企业本地电话网;中国铁通在中国电信和中国网通投资在建各自全国固定电话网的情况下,也投资铺设本企业的全国固定电话网,到2006年累计投入455亿元。    对审计调查发现的上述问题,国务院已批转有关部门采取措施研究改进办法。    (三)铁道部铁路运输企业财务收支审计情况。    审计铁道部所属的17个铁路局和3个专业运输公司2006年度财务收支情况,发现的问题主要是,核算不实,多计利润10.59亿元;主业与多元经营企业之间产权关系、业务关系和分配关系不够清晰,一些多元经营企业依托主业优势违规和不规范收费,为主业人员发放奖金,主业向多元经营企业让利等问题53.8亿元。    审计过程中,铁道部全面排查、认真整改,制定和完善多项制度规定,并对167名责任人给予了党纪政纪处分。    对上述企业的审计和审计调查共查出涉嫌犯罪案件线索34件,涉案金额9.57亿元,涉案责任人62名。    同时,审计中还积极协助有关部门帮助企业收回坏账、追回被侵占资产等,近3年共帮助企业挽回经济损失28.8亿元。    对审计发现的上述问题的全面整改情况,国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。对各部门、单位的审计结果和整改情况,审计署将依法予以公告。
[接上页]  八、加强财政管理的意见    第一,进一步改进预算编制,提高预算的准确性、科学性和透明度。财政部要综合考虑各种因素,改进预算收支的测算方法,提高预算编制的预见性;切实健全财政部、中央部门两级项目库,充实备选项目,逐步实行项目滚动管理,切实将支出预算细化到具体项目和单位;在完成行政事业单位资产清查的基础上,大力推进实物费用定额试点,加快建立定员定额标准体系,不断提高支出预算的准确性;在扩大部门预算内部公开试点的基础上,积极推进部门预算向社会公开,进一步提高预算的透明度。    第二,加强预算执行管理,统筹考虑财政资金使用、国债发行和货币政策的协调。财政部要在科学编制预算的基础上,严格按进度执行预算,及时拨付资金,增强预算执行的均衡性,降低财政支出的波动幅度,减少国库资金大量沉淀;加强国库资金的管理,合理确定国库现金流量,国债的发行规模、结构和时间要结合国库存款余额统筹安排,国库资金的使用要注意与货币政策的协调。    第三,积极推进财政体制改革,完善财政转移支付制度。随着财政体制改革的不断推进,事权划分不清晰、财力与事权不匹配等深层次矛盾日益显现,不利于形成科学合理的政府间财政分配关系,从根本上影响了财政资源的合理配置和有效利用。国务院将结合行政管理体制改革,进一步明晰中央和地方各级政府的事权;在确保中央财政调控能力的基础上,逐步降低专项转移支付的数量和比重,加大一般性转移支付投入;建立健全规范、透明的转移支付管理制度,提高资金分配的科学性和公平性。    第四,完善中央政府投资管理,提高财政建设资金使用效益。中央政府投资管理中存在的一些投资计划延迟下达、项目执行进度缓慢、效益不高等问题,与规划编制滞后、前期准备不充分、立项审核把关不严等密切相关。发展改革委和有关部门要按照经济社会发展的需要,抓紧编制相关行业的专项建设规划,分清轻重缓急,统筹选择建设项目;研究建立政府投资决策责任追究制度,严把立项审批关;考虑拆迁、土地征用、移民、环境保护等方面因素,充分做好项目前期准备工作;加强对重大项目建设的指导、协调和监督,督促项目单位严格执行招投标、监理和质量事故责任追究等制度,促进提高投资项目管理水平,提高财政资金的使用效益。    第五,明确金融国有资产的收益分配和预算管理制度,确保国有资产安全。目前,金融类企业国有资产监管比较薄弱,相关法律法规尚不健全,而且多头监管。国务院将研究制定金融企业国有资产产权登记、产权转让、国有资本经营预算、业绩考核、责任追究等方面的制度办法,明确部门职责分工,强化部门间协作,完善监管信息沟通机制。财政部等部门要进一步严格审批金融企业境内外投资、并购等事项,确保金融国有资产保值增值。

北方网7月25日报道
2007年,审计署对黑龙江、吉林、河北、山西等16个省(自治区)2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行了审计调查,重点抽查了50个县。

审计调查报告征求了相关省(自治区)政府和财政部的意见,现将审计调查结果公告如下:

一、基本情况及总体评价

据调查统计,2006年中央财政拨付到16个省(自治区)支农专项资金总计1264亿元,占当年这些省(自治区)中央专项转移支付资金总额的46%。据对50个县的抽查,2006年中央财政下达到这些县的支农专项资金总计54亿元,占这50个县当年地方一般预算收入的48%。

审计调查结果表明,近几年党中央、国务院出台了一系列支持“三农”的政策措施,中央财政加大了对地方支农专项资金的投入,有效提高了基层政府支持“三农”发展的能力,促进了新农村建设的顺利开展。主要表现为:

——中央支农专项资金成为了基层解决“三农”问题的主要资金来源。2004至2006年,中央财政安排给16个省(自治区)的支农专项资金年均增长24%;抽查的50个县这项资金年均增长31%。中央支农专项资金用于省本级、市本级和县级财政的比例分别为15%、9%和76%。

——中央支农专项资金在新农村建设中发挥了重要作用。2006年,中央支农专项资金主要投向了农村公路和通达工程、种粮农民柴油化肥综合补助、天然林保护工程、农业综合开发、新型农村合作医疗等“三农”的重点领域,带动地方投入1628亿元,取得了较好成效。据有关部门统计,2006年,16个省(自治区)新增粮食生产能力126亿公斤,农业生产总值比2005年增加2457亿元,新增和改造农村道路43.49万公里;建设了258万个沼气池,使1869万农民受益;新建、维修了2.42万所中小学校,使4497万名学生享受了“两免一补”政策;改扩建医疗机构5589个;参加新型农村合作医疗的人数达到24
676万人。

——中央支农专项资金的管理工作得到了逐步加强。一是地方各级政府和有关部门高度重视支农资金的管理,逐级建立了责任制。二是加强了建章立制工作。据不完全统计,中央财政共出台了60多项财政支农资金的管理办法,16个省(自治区)及50个县的政府或主管部门印发的管理制度共计330多项,为支农专项资金规范化管理提供了制度保障。三是积极探索整合支农专项资金的路子。从调查了解的中央和省级的33个试点县情况看,各地根据本地的条件和特点,采取不同方式,以县为主推进支农专项资金整合,按照县域经济的发展目标来确定支农专项资金的重点投向,取得初步成效。如山西省石楼县对20个涉农部门管理的总额1.60亿元的8类资金予以整合,取得了很好的社会效益和经济效益。

二、审计调查发现的主要问题

(一)中央支农专项资金总体尚未有效统筹和整合,难以集中财力解决突出问题。

目前,无论中央还是地方都没有一个对支农资金进行统筹管理的部门。从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理,每个部门负责分配的专款少则一两项、多则十几项;不同部门管理的专款相当一部分用途重复或交*,如改善中小学办学条件、农民培训等方面,各约有3个部门分配管理5项左右专款。中央支农专项资金多头管理和多渠道分配的结果是,中央支农专款总量虽然不少,但经多个部门按项目逐级分解后,项目点多面广,资金严重分散。抽查的50个县中,中央投入的按项目管理的支农专项资金总额为23.87亿元,分散投向了4.55万个实施项目。由于部门间职能交*、政策要求不统一、信息沟通不通畅,导致负责资金分配的部门间在项目选择、资金投向上很难协调,项目设置重复,政策目标及内容交*。如河北省张北县2006年农村饮水及农田灌溉机井建设,共打井155眼,由5个部门按7个项目各自独立申报和组织实施,最少的负责打井2眼,最多的负责打井55眼;2006年,中央补助山西省的中央支农专项资金中有38项共19.50亿元存在项目交*重复。受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约,地方在支农资金的使用中很难有效整合。如2006年,黑龙江省桦川县收到中央支农专项资金1.02亿元,其中按项目管理的专项资金5045万元,是县级一般预算收入的2.34倍。该县作为水稻大县,亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题,该县概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目,立项后8年没有投入,如果将专款科学整合,就能够尽快解决问题,但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元,其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目,每个项目平均只有1.97万元,最少的只有1200元。

(二)中央支农专项的项目管理和资金分配层次多、链条长,管理机制不够科学。

目前,按项目分配的中央支农专项资金中,大多采取由下而上层层上报项目,再由中央、省有关部门选择确定并直接分配资金到具体项目的工作机制。从审计调查情况看,现行的这种工作机制中存在一些不够科学和需要改进完善之处。

主要是层层申报导致时间长、项目执行滞后和资金滞拨,影响效率。抽查50个县申报的4万多个项目,从项目申报到批复时间在6个月以上的占总项目数39%;从项目批复到资金到位时间在6个月以上的占总项目数32%。从资金拨付情况看,16个省(自治区)2006年下半年收到的专款占支农专款总额的65%(其中第四季度收到的占总额的29.92%);50个县第四季度收到的专款占支农专款总额的44%(其中12月份收到的占总额的22%),还有4.57亿元当年未收到。从项目执行情况看,这些县支农项目当年组织实施的占57%,当年按要求完成的占21%,未实施的项目占43%。由于项目下达和批复不及时、资金拨付迟缓、项目建设滞后,影响中央支农惠农政策的贯彻落实。

有的地方对项目和资金重争取和分配、轻管理和监督的问题比较突出。目前中央支农专项资金的分配机制,容易导致地方政府为争取资金而淡化管理和监督的责任。如2005年4月,安徽省农业委员会对太湖县2003年度沼气建设国债项目的验收结论是“建池率、建池成功率、国债补助资金到户率均为100%……验收合格”,但审计抽查其验收检查的九田乡兰家村发现,建池任务完成率不到50%。

(三)部分地区存在加重农民负担、损害农民利益的问题。

审计调查发现,一些主管部门(单位)受部门利益驱动或缺乏责任心,在支农项目实施过程中,仍存在变相增加农民负担、损害农民利益的问题。

一是农村基础设施建设项目(如农村公路、沼气建设、农村安全饮水等)和扶贫等项目的配套资金落实不到位,加重了农民的负担,也使一些乡村形成新的负债。审计抽查发现,50个县中有16个县(市)存在此类问题。如黑龙江省桦川、甘南两县中央补助扶贫项目,地方财政应配套575.84万元,实际上仅省级落实了60.56万元。

二是挤占挪用支农专项资金,影响政策目标实现。据不完全统计,16个省(自治区)有关部门和项目单位共挤占挪用中央支农专项资金6亿多元,其中抽审的50个县2006年共挤占挪用中央支农专项资金1.25亿元,用于平衡预算、弥补行政经费不足和发放补贴等。

三是截留、克扣农民补助,乱收费,损害农民利益。审计调查发现,有8个省(自治区)的10个县(市)存在此类问题。如湖北省监利县2005年擅自截留、扣发21.25万户农民的中央专项水稻良种补贴362.62万元,直至2007年7月经审计调查指出后才陆续发放到农民手中。

(四)地方本级预算编报中央补助收入不完整的问题仍未得到有效解决。

在对2002年和2005年的中央转移支付资金审计调查中,审计署曾指出地方本级预算编报中央补助收入不完整的问题,财政部也进行了调查研究,并出台了《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》,要求“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”。但从审计调查情况看,这个问题仍未得到有效解决。2007年,16个省(自治区)有77%的中央支农专项资金未按照财政部的规定编入省本级预算;50个县未将中央支农专项资金编入县级预算的比例高达95%。

三、审计建议

针对中央支农专项资金审计调查中发现的问题,提出以下建议:

相关文章