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行政诉讼法出台的前前后后

行政诉讼法出台的前前后后 十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇:

行政诉讼俗称“民告官”。行政诉讼法修正案草案23日提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。这是自1989年通过后,这部“民告官”法的首次修改。总共51条的修正案草案,表明立法机关决定对这部法律进行大幅度修改,着力解决行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”等问题。

一、温州海滩上的强拆事件引发的官司

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1985年,浙江省温州市苍南县捧艚镇东面的海滩上,农民包郑照家的三层楼房终于建好。这幢楼房是通过城建办批准并办理房屋产权登记手续的合法建筑。新房新气象,包郑照一家对新生活充满了期待。然而,意想不到的事情发生了。县政府以该楼房盖在海堤范围内、影响防汛抗洪为理由,对楼房进行了强制性拆除。

□ 本报记者 朱宁宁

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刚刚盖好的手续齐全的楼房,就这样被说拆就拆了,包郑照一家人由大喜到大悲,心里无法接受。他们决定到法院起诉。

略为浓重的河南口音、极其生动的现场描述、历历在目的往事回忆,82岁的杨景宇讲起故事来,现场感十足。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰指出,公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

新葡京官网入口,这就是我国首例民告官案件。

亲历并见证改革开放以来几十年的立法工作,十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇有太多鲜为人知的立法故事可讲。他记忆中的若干片断,也正是中国立法的精彩回眸。

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民告官,难题出现了。因为当时中国还并没有一部保障民众对于不服行政机关行政行为的诉讼权利的法律。当地的法院没有受理这个案件,法院院长说:“我这个县法院怎么受理你这个告县政府的案子呢?要么你到上面去告。”

行政诉讼法就是他记忆中的深刻一幕。行政诉讼法是继刑事诉讼法(1979年7月1日五届全国人民代表大会第二次会议通过)、民事诉讼法(1982年3月8日五届人大常委会第二十二次会议通过)之后,1989年由七届全国人大二次会议通过的一部基本法律,人称“民告官”制度。

最高法院统计显示,近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件,占全部案件总量的比例很低。

有意思的是,包郑照整个民告官案件的进展过程,完整折射出中国行政诉讼法制定的过程。

“在我国两千多年封建专制制度下,没有、也不可能有‘民告官’,‘刑不上大夫’是一条铁律。所谓‘王子犯法与庶民同罪’不过是做做样子罢了。”在讲述行政诉讼法的立法故事前,杨景宇作了这样一段铺垫。

对此,修正案草案从多方面完善对当事人诉权的保护:明确规定行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件,被诉行政机关应当依法应诉;扩大了受案范围,将行政机关侵犯农村土地承包经营权,行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用,行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇等纳入受案范围;明确可以口头起诉,方便当事人行使诉权;强化受理程序约束,规定人民法院应当在接到起诉时当场予以登记,并出具注明日期的书面凭证。人民法院在七日内既不立案、又不作出裁定书的,当事人可以向上一级人民法院起诉等。

二、彭真:“民告官没门”的问题要解决

启动

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官与民,这两个社会角色活跃在中国历史舞台,共同演绎了中华文明的波澜壮阔与兴衰荣辱。受时代条件以及统治政策的影响,官民关系时而紧张时而和谐,但有一点是不会动摇的:人治。无论是开明、力行仁政的明君,还是残忍、荒淫无度的暴君,只要是统治者的意志,就是最终的社会规范,凌驾于任何法律之上。

“新中国是人民当家作主,‘法律面前人人平等’成为一条基本法治原则。但是,受我国历史上封建专制主义的影响,真正建立并实施‘民告官’制度并不容易,不能没有一个过程。”杨景宇说。

据新华社

中国共产党作为执政为民的党,下决心要从根本上改变这种局面。早在1982年,时任全国人大常务委员会委员长的彭真同志在领导起草制定《民事诉讼法》的时候,听到群众有一种说法:“官告民,一告一个准,民告官没门。”他当即表态:“这个问题要解决!”并指示相关同志开展对行政诉讼问题的研究。后来,在《民事诉讼法》总则第三条中增加一款:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本规定。”正是这短短的一句话,却为中国行政诉讼制度的建立奠定了基础,为实现“民可告官”的制度性突破留下了切入点,为今后进一步的发展完善创造了条件,具有划时代的意义。

行政诉讼法的启动,离不开两部法律。

行政诉讼法修改四大亮点

制度上有了突破性进展,最困难的问题也随之而来:如何在现有基础上,进一步打破根深蒂固的官贵民贱的思想束缚,使得行政诉讼制度切实可行,保证人民因为政府违反合法行政原则的行政行为而受到的损失能够通过法定程序得到实实在在的补偿?各方面的阻力是很大的。甚至行政部门有人曾经要联名给中央写信,害怕有了《行政诉讼法》会威胁到自己的权力,害怕自己因行政违法而上被告席。甚至有人认为,行政诉讼会动摇政府的权威与公信力,影响大局的稳定。为此,彭真同志亲自召开协调会,并向与会同志重申《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定:中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。参会的法工委同志对此做了详细解释,指出宪法规定的“任何国家机关和国家工作人员”包括行政机关及其工作人员,而“控告”就是向法院提起诉讼,《民事诉讼法》中涉及行政诉讼的规定是完全根据宪法制定出来的。

先是民事诉讼法第三条第二款规定:法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。

法院收到起诉状要当场登记

从1982年建立行政诉讼制度后,法院的行政案件审判工作稳步开展,行政诉讼制度逐渐完善。1986年10月,由全国人大法工委、国务院法制局、法院系统、高校法学专家等成员组成行政立法研究小组,专门开展立法研究与行政诉讼法草案的起草工作。

1982年宪法第四十一条明确规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。

修正案草案开宗明义首次增加规定,明确法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

1987年,行政立法研究小组起草了《行政诉讼法》的试拟稿,全国人大法工委将试拟稿发放到有关部门和地方征求意见,并根据各方面意见作出修改。1988年将修改后的征求意见稿下发,结合反馈意见做进一步完善后形成草案。同年10月,《行政诉讼法》提请全国人大常委会审议。常委会审议决定,公布《行政诉讼法》,向社会公开征求意见,《人民日报》在11月10日刊载了草案。草案向社会公布后,全国人大法工委多次召集各方面专家学者与部门负责同志召开座谈会,听取各方面意见,研究修改方案。这些意见牵涉多方利益,甚至司法机关与行政机关在某些问题上也有非常大的分歧,比如法院能否以判决形式变更行政行为。法院的同志普遍支持判决变更,从而对行政机关工作进行监督与制约;而政府行政机关的同志则坚决反对这一司法权扩张的行为。这些意见分歧在当时看来比较棘手。全国人大法工委在《行政诉讼法》征求意见时明确指出:首先就是要强调保护公民的合法权益,在考虑包括受案范围等问题时必须明确这一点;同时,从实际出发,在明确目标与方向的基础上考虑可行性,有阶段有步骤地处理好行政程序法与行政实体法的关系,促进行政管理法制化;如果有的行政机关工作人员侵犯了公民的合法权益,能通过司法程序得到及时解决,可以防止矛盾激化,避免发生过激行为,这有利于稳定政治局面和维护良好的社会秩序,有利于保障四个现代化建设的顺利进行。

“由此确定了行政诉讼法和相应的国家赔偿法的宪法原则。”杨景宇说。

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三、破冰行政诉讼:县长亲自出庭